PREGUNTA GENERADORA Panorama político6 C A P I T U L O ESTADO DE LA REGIÓN 361 El acceso democrático al poder político tuvo involuciones en el último trienio en el Istmo. El golpe de Estado en Honduras en 2009 y las denuncias de fraude en las elecciones municipales del 2008 en Nicaragua evidenciaron que las democracias electorales no han terminado de armarse y aún existe el riesgo de que se empleen medios no democráticos. El ejercicio democrático del poder político está aún muy limitado por un contexto en el que las instituciones del Estado de derecho siguen siendo frágiles y politizadas. En Guatemala la violencia y la penetración del crimen organizado provocaron eventos que amenazaron con desestabilizar el sistema político. También El Salvador y Panamá muestran déficits institucionales, pero estos no han dado paso a situaciones críticas; en estos dos países -al igual que en los anteriores- uno de los temas prioritarios es la consolidación de la independencia judicial. Estos episodios ya no pueden ser vistos como productos de “transiciones inacabadas” hacia la democracia. Esas transiciones ya concluyeron, y en Honduras, Guatemala y Nicaragua sus resultados son sistemas híbridos, que combinan rasgos democráticos y autoritarios. La ciudadanía, por su parte, fue poco activa y presentó bajos niveles de demanda por aperturas democráticas en el período 2008- 2010. Las excepciones a esta regla fueron el movimiento de resistencia organizado en Honduras y las acciones colectivas de trabajadores registradas en el 2010 en Panamá. Todas las democracias del Istmo enfrentan los retos derivados de la geopolítica del narcotráfico, otros tipos de crimen organizado y la violencia social y delictiva. En los países con las instituciones más débiles del Estado de derecho, estos desafíos han impactado su estabilidad política y generan incertidumbre sobre su evolución futura. INDICE Hallazgos relevantes Valoración general Valoraciones anteriores Introducción Esquema de análisis y seguimiento Organización del capítulo Perspectiva comparada: indicadores internacionales Relaciones cívico-militares Control civil formal, pero con escasas capacidades de supervisión Ejércitos pequeños y sin desbalance extremo de fuerzas Sistema electoral Alternancia del poder, pero con elecciones cuestionadas Ejecutivos no tienen mayoría en los Congresos Persiste influencia partidaria sobre las instituciones electorales Desproporcionalidad moderada en los sistemas electorales Estabilidad de reglas electorales y pocos controles sobre el financiamiento de los partidos Inclusión ciudadana Ampliación efectiva del derecho a votar de adultos mayores y personas privadas de libertad Mayor reconocimiento al voto en el extranjero Cuotas de género en listas de candidatos a puestos públicos Estados de derecho Sistemas de administración de justicia Controles sobre la acción pública Participación ciudadana Sin mayores cambios en la participación política electoral Pocas oportunidades de participación por medio de democracia directa Poco dinamismo en la participación ciudadana no electoral Un desafío confirmado: la inseguridad amenaza la estabilidad política regional Anexo. Cronología sintética de la crisis política en Honduras ¿Cuál fue la evolución de la democratización en el acceso y ejercicio del poder político, y en la convivencia ciudadana? 362 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 HALLAZGOS RELEVANTES >> Según los indicadores de evolución política de Freedom House y Polity IV, tres países de la región tienen la clasificación de “par- cialmente libres” desde el 2000. En diez años ninguno de ellos dio el salto a “país libre”. >> Según el índice de democracia de The Economist Intelligence Unit, en el 2010 en Centroamérica había una democracia completa (Costa Rica), tres democracias incompletas (El Salvador, Guate- mala y Panamá) y dos regímenes híbridos (Honduras y Nicaragua). >> Entre 2005 y 2009, el gasto de defensa global de la región ascendió a poco más de 2.000 millones de dólares (menos del 1% de la producción en ese período) y no experimentó incrementos significativos en los últimos años, salvo en Honduras, donde se duplicó durante la segunda mitad de la década. >> Entre 2008 y 2010 se celebraron en el Istmo cuatro eleccio- nes nacionales -El Salvador (2009), Honduras (2009), Panamá (2009) y Costa Rica (2010)-, en tres de las cuales la oposición política derrotó al partido gobernante. Solo en Costa Rica triunfó la continuidad. Para el 2011 están programados los comicios de Guatemala y Nicaragua. >> Dos de los procesos electorales recientes fueron objeto de cuestionamientos. En Honduras se puso en duda la legitimidad de la elección presidencial de 2009, que se realizó bajo un estado de excepción. En Nicaragua se denunció un fraude en los comicios municipales de 2008, cuyos resultados desagregados oficiales aún se desconocen. >> Hubo un descenso en la participación electoral en cuatro de los seis países del Istmo. Con excepción de Nicaragua -donde esta participación cayó casi veinte puntos porcentuales en 2006 con respecto a los comicios previos-, la disminución fue moderada (en- tre tres y seis puntos porcentuales). >> El nuevo Código Electoral de Costa Rica (2009) hace obligatoria la paridad de género (50% hombres y 50% mujeres, con un sistema de alternancia), en la conformación de las nóminas de candidatos a puestos de elección popular. En Honduras y Panamá la cuota actual es de un 30%, aunque en este último país la representación femeni- na en el Congreso sigue estando lejos de cumplir con ese porcentaje. >> En los últimos cinco años se intensificaron los cuestionamientos públicos a la independencia del Poder Judicial. Honduras y Nicara- gua son los casos más extremos, por la participación que tuvieron los órganos judiciales en las crisis políticas de estos países. >> En el 2009, las diferencias entre países en cuanto al gasto judicial aumentaron a más del triple con respecto al 2007. Costa Rica gastó siete veces más que Honduras y Nicaragua, cuyo gas- to no sobrepasó los once dólares per cápita. >> Durante los últimos treinta años en el Istmo se realizaron ocho ejercicios de democracia directa de alcance nacional. Todos fue- ron consultas populares del tipo referéndum, vinculantes y “de arriba hacia abajo” (ya sea mandatorias o facultativas). El pro- medio de participación fue de 44%, pero con grandes diferencias entre países. >> Todas las naciones del área han aprobado legislación y me- canismos de seguimiento de los acuerdos internacionales con- tra la corrupción; además han creado entidades fiscalizadoras para coadyuvar en esta lucha. En la práctica, sin embargo, es- tas iniciativas enfrentan limitaciones de recursos y el desafío de remontar una baja confianza ciudadana en las instituciones de control. >> En todos los países existen leyes de acceso a la información pública (excepto en Costa Rica). No obstante, su efectividad es cuestionada, en particular por la pobre calidad de la información que sistematizan las instituciones. >> La proporción de personas que, además de votar una vez cada ciertos años, realiza otras actividades en su comunidad o ante las instituciones varía entre el 15% (Costa Rica) y cerca del 35% (El Salvador y Guatemala). >> Los ciudadanos inactivos, que escogen no ejercer sus dere- chos, son alrededor del 15% en cada país, excepto en Costa Rica, donde la proporción asciende a un tercio de la población. CAPÍTULO 6 PANORAMA POLíTICO ESTADO DE LA REGIÓN 363 VALORACIóN GENERAL 2011 En el último trienio ocurrieron invo- luciones de la democracia en tres paí- ses del Istmo. En Honduras, una crisis política dentro del partido gobernante tuvo serias consecuencias instituciona- les, que trascendieron el plano nacional y llegaron a los ámbitos regional e in- ternacional, debido al derrocamiento del presidente Zelaya en junio de 2009, crisis que solo hasta muy recientemen- te parece solucionarse a raíz de un acuerdo político auspiciado por los pre- sidentes de Colombia y Venezuela (Car- tagena, junio de 2011). En Nicaragua se registraron serias irregularidades en las elecciones municipales del 2008 y una subordinación de los poderes del Estado al partido gobernante que ha afectado el sistema de pesos y contrapesos in- dispensable en una democracia. Por su parte, Guatemala siguió experimentan- do significativos problemas de penetra- ción de actores ilegales en su institucio- nalidad y eventos que amenazaron con desestabilizar su sistema político. Estas involuciones (aunque no los episodios particulares) son entendibles a la luz de las tendencias de la demo- cratización ya señaladas en anterio- res ediciones del Informe Estado de la Región. En las democracias del Istmo surgidas en los últimos años (excepto Belice), las instituciones del Estado de derecho siguen frágiles y politizadas, y las democracias electorales no han termi- nado de armarse. Hoy en día, los déficits democráticos ya no pueden verse como productos de “transiciones inacabadas” hacia la democracia. Esas transiciones ya concluyeron, y en Honduras, Guatemala y Nicaragua sus resultados son sistemas híbridos, que combinan rasgos democráti- cos y autoritarios. En contraste, El Salvador avanza tra- bajosamente en la construcción de un sistema democrático, y cuenta entre sus logros una alternancia pacífica del poder en condiciones de alta polarización y una mejora gradual de sus instituciones de administración de justicia. Sin embargo, cabe mencionar que al momento de editar- se el presente Informe (junio de 2011), se agravó en ese país el enfrentamiento que desde el 2010 vienen protagonizando los tres poderes del Estado, ya que el Ejecuti- vo y el Legislativo han ignorado y actuado en contra de algunas resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Más recientemente el con- flicto se ha expresado en la imposición de trabas al control de legalidad que ejerce la Sala, en respuesta a sentencias que per- judican intereses políticos y económicos muy influyentes en el país1. En Panamá, los déficits institucionales no han dado paso a los graves episodios registrados en otros países, pero tampoco han faltado los cues- tionamientos, sobre todo por la falta de garantías de independencia de su siste- ma de justicia. Finalmente, la democra- cia más antigua sin interrupciones de la región, Costa Rica, no experimentó graves problemas políticos. Este escenario de retrocesos y com- plicaciones tiene como contraparte, en general, una ciudadanía poco activa y bajos niveles de demanda por apertu- ras democráticas. El movimiento de re- sistencia organizado en Honduras tras el derrocamiento del presidente Zelaya, y el alto número de acciones colectivas registradas en el 2010 en Panamá (es- pecialmente de grupos de trabajado- res), son las excepciones a esta regla. La participación de las personas en los asuntos públicos, medida a través de varias aproximaciones, es muy escasa y parece concentrarse mayoritariamente en personas de un nivel educativo alto e involucradas en partidos, es decir, aquellas que ya de por sí tienen un vín- culo con la esfera pública. Todas las democracias del Istmo enfrentan los retos derivados de la geopolítica del narcotráfico, otros ti- pos de crimen organizado y la violencia social y delictiva. En los países con las instituciones más débiles del Estado de derecho estos desafíos han impactado su estabilidad política y generan incer- tidumbre sobre su evolución futura. 364 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 VALORACIONES ANTERIORES Valoración general 1999 Hoy en día, por fin, la democracia es un compromiso regional, suscrito prime- ro en Esquipulas y luego en la Alianza para el Desarrollo Sostenible (Alides), y una garantía constitucional en todos los países (...) Los gobernantes son electos por la ciudadanía; las fuerzas armadas, allí donde existen, están subordinadas al poder civil; las violaciones a los de- rechos humanos no son, como en el pa- sado reciente de varios países, política de Estado, y se experimenta con nuevas formas de control político e institucional, débiles en muchos casos, sobre el poder estatal... Sin embargo, aunque estos logros son incuestionables, persisten en la re- gión innumerables problemas que moti- van un debate sobre el tipo de regímenes políticos surgidos luego de la pacifica- ción. ¿Son democracias disminuidas o democracias “a secas”? Las y los cen- troamericanos enfrentan un gran desafío, el de enraizar la democracia para que, a diferencia de los intentos de la década de los cuarenta, la apertura resulte en algo más que una “primavera democrática”. Ciertamente, el horror de los conflictos militares es un acicate contra el autori- tarismo, pero no una vacuna. Valoración general 2003 El impulso democratizador de Cen- troamérica ha perdido dinamismo. En la mayoría de los regímenes políticos (sis- tema electoral y de libertades políticas) no hay nuevos y significativos avances en relación con los logros obtenidos en los últimos años del siglo XX. En algunos casos hasta se produjeron retrocesos parciales. No obstante, este es el ámbito de mayor progreso. El ejercicio democrático del poder político es el área más problemática. La rendición de cuentas y los sistemas de administración de justicia de Centroa- mérica operan con una exigua base pre- supuestaria y sujetos a los embates de otros poderes del Estado y actores de la sociedad, pese a una notable actualiza- ción de los marcos constitucionales y ju- rídicos. La poca información comparable sugiere la persistencia de problemas de acceso a la justicia, al derecho a la debida defensa y al goce de una justicia pronta y cumplida. Por otra parte, el reconocimien- to y la protección del derecho de petición y rendición de cuentas es una asignatura en gran medida pendiente. A esta comple- ja situación se agrega la evidencia de algún grado de tolerancia ciudadana hacia actos de corrupción. Las democracias centroamericanas son poco eficientes en la tarea de impulsar el desarrollo en la región para evitar las tenta- ciones de una “vuelta al pasado” o la emer- gencia de “manos duras”. Casi todas -espe- cialmente las del norte del área- enfrentan una alta violencia social, cuya magnitud es una cortapisa para el ejercicio de las liber- tades ciudadanas. Además, hay un descon- tento ciudadano generalizado. El Informe reconoce las dificultades que enfrentan las nuevas democracias. En pocos años han tenido que desmontar el legado de los autoritarismos, articular Estados de derecho y lograr el tránsito de la guerra a la paz. La articulación de Estados demo- cráticos de derecho requiere compromisos y esfuerzos cuya complejidad es bastante mayor que la de organizar periódicamente elecciones libres y limpias. Valoración general 2008 La democratización de los regímenes políticos sigue siendo el mayor logro de las últimas décadas en Centroamérica. Con excepción de Nicaragua, en los países del Istmo no se observan defectos en el diseño institucional de los sistemas electorales que generen ventajas indebidas en favor de par- tidos políticos y gobiernos. Los niveles de participación ciudadana son similares a los del resto de América Latina y, en términos generales, no propician cuestionamientos a la legitimidad de los resultados electorales. En resumen, los sistemas políticos de la re- gión son democracias electorales. Sin embargo, la democratización de los regímenes es una tarea inconclusa en la mayor parte del Istmo. Nicaragua continúa siendo una preocupación: las reformas elec- torales del 2000 introdujeron barreras com- petitivas a fuerzas políticas emergentes que persisten hasta el día de hoy. Desde el punto de vista funcional, en varios se detectó una falta de regulaciones y transparencia en el financiamiento político y una escasa independencia política de las autorida- des electorales. Finalmente, existe un in- completo proceso de inclusión ciudada- na, que provoca exclusiones políticas en varios países. Estos factores muestran poca evolución con respecto a lo señala- do en el Informe de 2003. Salvo en dos casos (Guatemala y Ni- caragua), la conformación y la dinámica de los sistemas de partidos políticos no crean amenazas a la estabilidad. La ten- dencia regional es a la combinación de Ejecutivos relativamente débiles -desde el punto de vista de sus competencias constitucionales- con gobiernos dividi- dos y sistemas multipartidistas modera- dos y no polarizados. Las debilidades de los Estados de- mocráticos de derecho siguen constitu- yendo una significativa amenaza para la estabilidad democrática. Las barreras para el acceso ciudadano a la justicia se agravan con la falta de transparencia y rendición de cuentas en varios poderes judiciales. A su vez, estos problemas es- tán asociados a la falta de independen- cia externa e interna de los sistemas de administración de justicia, y a síntomas preocupantes de corrupción judicial. Con pocos matices, las conclusiones del Se- gundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá (2003) se mantienen, lo cual subraya la lentitud de los avances en el tema. No hay un clima ciudadano favora- ble a una ruptura del sistema democrá- tico. La principal amenaza es un cierto y mayoritario apoyo al advenimiento de un líder “milagroso”, que recorte liber- tades y garantías democráticas con tal de resolver problemas del país. La infor- mación disponible sugiere, sin embargo, que esta demanda es difusa. En el ámbito de la convivencia ciudadana, la principal amenaza proviene de la compleja situa- ción de inseguridad que enfrenta Cen- troamérica. Este hecho constituye un riesgo para la estabilidad democrática en algunos países del Istmo, con impli- caciones para la dinámica regional. Por su importancia estratégica, este tema se analizó en profundidad en el capítulo 12 del Informe. CAPÍTULO 6 PANORAMA POLíTICO ESTADO DE LA REGIÓN 365 COORDINACIÓN DEL CAPÍTULO ➜ Evelyn Villarreal n Costa Rica BORRADOR ➜ Álvaro Cálix n Honduras ➜ Steffan Gómez n Costa Rica ➜ Jorge Vargas n Costa Rica ➜ Evelyn Villarreal n Costa Rica EDICIÓN FINAL ➜ Jorge Vargas Cullell y Evelyn Villarreal n Costa Rica INSUMOS DISPONIBLES EN www.estadonacion.or.cr “Nota técnica para la actualización de la investigación sobre relaciones cívico militares 2007-2010” ➜ Roberto Cajina n Nicaragua “Acciones colectivas en Centroamérica” ➜ Pablo Ramírez n Costa Rica “Democratización en el acceso al poder” ➜ Álvaro Artiga n El Salvador “Informe de situación de los derechos humanos, con énfasis en los civiles y políticos, en la región centroamericana” ➜ Claudia Samayoa n Guatemala “Participación ciudadana en políticas públicas” ➜ Ricardo Sol n El Salvador | Costa Rica “Institucionalidad pública en Centroamérica”, “Institucionalidad pública en Costa Rica”, “Institucionalidad pública en Belice” ➜ Alonso Ramírez n Costa Rica “Institucionalidad pública en Guatemala” ➜ Luis Linares y Javier Brolo n Asies | Guatemala “Institucionalidad pública en El Salvador” ➜ Orlando Elías, Oscar Morales y Carmen Barahona n Fespad | El Salvador “Institucionalidad pública en Honduras” ➜ Javier David López n Danish Human Rights Institute n Honduras “Institucionalidad pública en Nicaragua” ➜ Kathya Jaentschke y Virgilio Noguera n Nicaragua “Institucionalidad pública en Panamá” ➜ Belquis Sáenz y Vanessa Campos n Centro de Investigación Jurídica n Universidad de Panamá | Panamá “Los poderes judiciales en Centroamérica y su papel en la consolidación del Estado democrático de derecho” ➜ Luis Diego Obando con el apoyo técnico de Diego Fernández y Emilio Solana n Costa Rica “Administración de justicia en Belice” ➜ Shaun Finnetty n Belicana Consulting and Development Limited, Belice “Administración de justicia en Costa Rica” ➜ Emilio Solana n Costa Rica “Administración de justicia en El Salvador” ➜ Orlando Díaz, María Silvia Guillén, Abraham Abrego, Carmen Amalia Barahona, Oscar Morales, Shatnam Peña, Nancy Henríquez, Yesenia Bonilla n Fespad, El Salvador “Administración de justicia en Guatemala” ➜ Cynthia Sulema Fernández n Asies, Guatemala “Administración de justicia en Honduras” ➜ Claudia Sánchez n Honduras “Administración de justicia en Nicaragua”, ➜ Manuel Arauz n UCA, Nicaragua “Administración de justicia en Panamá” ➜ Magaly Castillo, Gina De La Guardia Aida Jurado y Margarita Arosemena n Alianza Ciudadana Pro Justicia, Panamá REvISIÓN y COMENTARIOS A LOS BORRADORES DEL CAPÍTULO ➜ Jorge Vargas Cullell n Costa Rica ➜ Fabrice Lehoucq n Estados Unidos ➜ Ronald Alfaro n Costa Rica ➜ Aníbal Pérez-Liñan n Argentina ➜ Jefrey Staton n Universidad Emory | Estados Unidos ➜ Adriana Prado n Consejo Consultivo-Costa Rica ➜ Alex Segovia n Consejo Consultivo-El Salvador ➜ Álvaro Artiga n Investigador-El Salvador AGRADECIMIENTOS ESPECIALES Daniel Zovatto (IDEA Internacional) por adelantar material de su próximo libro sobre financiamiento de partidos políticos en América Latina; a Ronald Alfaro por los insumos provenientes de su tesis de maestría “Nacionalización de los partidos políticos en Centroamérica” (Universidad de Columbia, Nueva York). TALLERES DE CONSULTA Se realizó el 9 de noviembre de 2010 en Guatemala, con la participación de ➜ Álvaro Artiga n El Salvador ➜ Roberto Cajina n Nicaragua ➜ Verónica Chapetón n Guatemala ➜ Ramón Custodio n Honduras ➜ Dina Fernández n Guatemala ➜ Marco Gandásegui n Panamá ➜ Ricardo Gómez n Guatemala ➜ Steffan Gómez n Costa Rica ➜ Ana Evelyn Jacir n El Salvador ➜ Walter Lacayo n Nicaragua ➜ Luis Linares n Guatemala ➜ Ernesto López n Guatemala ➜ Otilia Lux n Guatemala ➜ Carlos Mendoza n Guatemala ➜ Edgar Mendoza n Guatemala ➜ Enrique Naveda n Guatemala ➜ Hugo Noé Pino n Guatemala ➜ Pablo Rodas n Honduras ➜ Carlos Salinas n Nicaragua ➜ Claudia Samayoa n Guatemala ➜ Ricardo Sol n Costa Rica ➜ Pamela Spiegelr n Guatemala ➜ Constantino Urcuyo n Costa Rica ASISTENTES DE INvESTIGACIÓN ➜ Mariamelia Abellán, Karen Chacón, Fraya Corrales, Noel Cuevas n Costa Rica ➜ Cristhian Altamirano Torres, Erika Báez Laguna, Cristel Castro Sacasa, Yessenia Aguilar Quiñonez n Universidad Centroamericana | Nicaragua ACTUALIzACIÓN DE CIFRAS ➜ Diego Fernández REvISIÓN y CORRECCIÓN DE CIFRAS ➜ Antonella Mazzei y Natalia Morales 366 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 ESTADO DE LA REGIÓN 367 Introducción Este capítulo analiza las tendencias y eventos políticos más relevantes ocu- rridos en Centroamérica desde la publi- cación del último Informe Estado de la Región, en 2008. Como punto de par- tida, intenta responder las siguientes preguntas: en años recientes ¿avanzó la democratización de los sistemas políti- cos en el Istmo?, ¿cuáles son los puntos fuertes, las debilidades y las amenazas que enfrenta la democratización? Con tal propósito, estudia la orientación y la velocidad de los procesos políticos, documentando las valoraciones con la más amplia batería de indicadores dis- ponibles. Caracterizar la evolución reciente de la democratización en Centroamérica es altamente relevante. Aunque el Istmo alberga la democracia más estable y antigua de América Latina, la mayoría de los países iniciaron la transición política hacia regímenes democráticos en los últimos treinta años: tres de ellos (Guatemala, El Salvador y Nicaragua) lo hicieron a partir de guerras civiles; Panamá, luego de una invasión militar y Belice logró su independencia apenas en 1980. ¿Cuán arraigada está la demo- cracia en una región que, históricamen- te, fue hostil a ella? Al efectuar ese balance, el capítulo utiliza un concepto de democracia que va más allá de la democracia electoral y considera también el Estado demo- crático de derecho, en sintonía con el enfoque desarrollado en ediciones anteriores del Informe Estado de la Región. Sin embargo, como se verá más adelante, en esta ocasión se refinó el planteamiento conceptual y la medición de las tendencias políticas. El análisis que se presenta en este capítulo sirve de plataforma para los estudios que, con más profundidad, se realizan en los capítulos 8 y 10 del Informe. No se ahonda aquí en las cau- sas o los efectos de las tendencias polí- ticas identificadas. El propósito es más modesto: caracterizar la orientación y los ritmos de la democratización. Por otra parte, el enfoque de esta caracte- rización es comparativo: siempre que es posible, se procura colocar las ten- dencias detectadas dentro del contexto internacional. Esquema de análisis y seguimiento Como en anteriores ediciones del Estado de la Región, el presente Informe examina el panorama políti- co de Centroamérica con base en dos conceptos distintos, pero relacionados: democracia y democratización. Se parte de una noción amplia, de democracia, que va más allá del terreno puramen- te electoral e incluye, además de las libertades políticas, los controles sobre el ejercicio del poder que ostentan las autoridades públicas y la participación ciudadana en los asuntos de interés público. Por otro lado, se entiende por democratización el proceso mediante el cual la organización democrática de las relaciones de poder se disemina en una sociedad, afectando los diversos ámbitos de la vida social. El estudio de la democratización implica examinar trayectorias históricas: el énfasis está en el cambio, en cómo una sociedad va de un punto A a un punto B. Para efectos de seguimiento, el perío- do de análisis va desde la publicación del anterior Informe, en octubre de 2008, hasta el año 2010. Pese a la con- centración en este trienio, se incluyen algunos hechos relevantes sucedidos en el primer semestre del 2011, espe- cialmente cuando estos modificaron algunas de las afirmaciones realizadas en las investigaciones. Con el fin de valorar el progreso en la democratización de los sistemas políticos de Centroamérica, el capítulo da seguimiento a cuatro componentes o dimensiones de la democracia: n El sistema electoral, que establece las reglas y procedimientos mediante los cuales se elige a las personas que ten- drán la autoridad legal para gobernar y se especifican los modos en que estas son periódicamente sustituidas. En una democracia, estas regulacio- nes se basan en reglas constitucio- nales que definen la extensión y los límites de ese poder delegado. Panorama político6 C A P I T U L O 368 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 n La inclusión ciudadana. En esta dimensión interesa determinar quié- nes han sido habilitados como ciuda- danos y, en tal condición, disfrutan los derechos de tener voz en asuntos de interés público, de elegir a las autoridades políticas y de ser electos en puestos de gobierno; asimismo, es relevante conocer el portafolio de derechos implicados en el estatus de ciudadanía. n El Estado democrático de derecho, es decir, las normas e instituciones que regulan el ejercicio del poder conferido a las autoridades públi- cas. Ellas aseguran que los gobiernos elegidos democráticamente gobier- nen democráticamente, mediante una cuidadosa estipulación de los usos legítimos e ilegítimos del poder y las sanciones por transgredir las reglas establecidas. La mayoría de estas reglas se aplica en períodos no electo- rales, pues su utilización requiere que la autoridad pública haya sido pre- viamente escogida (O’Donnell 2004, 2007 y 2010). n La participación ciudadana, entendida como los modos en que las personas intervienen en la vida pública y ejer- cen sus derechos frente a gobernantes y otros gobernados. Ellas deciden si hacen uso o no de sus derechos y libertades, e incluso si los emplean con fines contrarios a la democracia. La participación ciudadana ocurre en ámbitos electorales y no electorales. Organización del capítulo El capítulo se divide en siete sec- ciones y un anexo, además de esta introducción. La primera utiliza los principales índices internacionales sobre democracia para examinar la evolución reciente de Centroamérica con una perspectiva comparada. La segunda examina el cumplimiento de una premisa básica de la democracia: la subordinación del poder militar al civil. Los siguientes cuatro apostados tratan cada una de las dimensiones de la democracia antes descritas -sistema electoral, inclusión ciudadana, Estado de derecho y participación ciudadana-, y ofrecen una visión panorámica de las tendencias y hechos relevantes a partir de los indicadores disponibles. La sép- tima y última sección aborda un desa- fío inesperado para las democracias de la región, que está condicionando profundamente su dinámica política: la inseguridad ciudadana como amenaza al orden político. Esta sección sintetiza y actualiza el análisis realizado en el capítulo 12 del Informe Estado de la Región (2008). Perspectiva comparada: indicado- res internacionales Desde la publicación del último Estado de la Región, en 2008, los indi- cadores internacionales más empleados para medir la evolución política en el mundo muestran un estancamien- to o un deterioro, según el caso, de la democracia en Centroamérica. El más conocido de ellos, Freedom House, registró leves retrocesos en Guatemala, Honduras y Nicaragua, aunque ningu- no de magnitud suficiente para modi- ficar su clasificación como países “par- cialmente libres”. Belice, Costa Rica, El Salvador y Panamá son catalogados como países “libres” y no variaron sus puntuaciones. De acuerdo con esta fuente de infor- mación, no hubo grandes cambios durante la década recién pasada: nin- guno de los países que en el año 2000 fueron clasificados como “parcialmente libres” dieron el salto a “país libre” diez años después (cuadro 6.1). Una tendencia similar, pero más optimista, es reportada por Polity IV; según esta fuente, los avances políticos se ralen- tizaron en el mismo período, aunque varias naciones se acercaron al puntaje máximo (democracia madura y cohe- rente, según la denominación de Polity) de Costa Rica. Por su parte, el índice de transforma- ción (Bertelsmann transformation index, BTI), más concretamente el subíndice de estado (status index), aporta cuatro mediciones realizadas entre 2003 y 2010. En ellas tampoco se observan cambios significativos: El Salvador y Guatemala tuvieron un leve aumento en su clasificación, Honduras y Nicaragua desmejoraron, y Costa Rica y Panamá se mantuvieron estables. Este índice considera que la democracia y el mer- cado están intrínsecamente ligados, por lo que el status index incorpora ambos temas en variables como: i) estado, ii) participación política, iii) Estado de derecho, iv) estabilidad institucional, v) integración política y social, vi) tipo de cambio, vii) organización del mercado, viii) leyes de propiedad privada, y ix) desempeño económico, entre otros. El índice de la democracia de Economist Intelligence Unit es una medida más refinada sobre la evolu- ción de la democracia en el mundo. Está basado en un concepto amplio, que no se circunscribe a la democracia electoral, sino que incluye el funcio- namiento de un Estado democrático de derecho (un punto de vista que el Informe Estado de la Región ha suscrito desde su primera edición); distingue cuatro tipos de sistemas políticos vin- culados a los puntajes del índice y sus componentes y, además, se alimenta de fuentes de información numerosas diversas (recuadro 6.1). Mientras que, según Freedom House y el Center for Systemic Peace (CSP), “nada pasó” en el Istmo durante los últimos años, o nada muy significativo, The Economist sí logra asociar cambios en el puntaje que los países obtienen en su índice con algunos eventos políticos de gran calado que conmovieron a la región en años recientes. La primera vez que se calculó este índice, en el 2006, el puntaje promedio de Centroamérica fue de 6,60 puntos en una escala de 1 a 10. Los sistemas políticos del Istmo fueron clasificados de la siguiente manera: una democracia plena (Costa Rica), cuatro democracias imperfectas (El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá) y sólo un régimen híbrido (Nicaragua). En la siguiente medición, de 2008, el único cambio fue la reclasificación de Nicaragua como democracia imperfecta. En 2010, a raíz de la crisis política en Honduras y los acontecimientos en Nicaragua (irregu- laridades en los comicios locales de 2008), estos dos países fueron tipifica- dos como regímenes híbridos (recua- dro 6.2). En consecuencia, el promedio de la región en el índice disminuyó CAPÍTULO 6 PANORAMA POLíTICO ESTADO DE LA REGIÓN 369 RECUADRO 6.1 Índice 1990 2000 2005 2008 2009 2010 Freedom Housea/ Belice Libre Libre (+) Libre (-) Libre (=) Libre (=) Libre (=) Costa Rica Libre Libre (-) Libre (+) Libre (=) Libre (=) Libre (=) El Salvador P. libre Libre (++) Libre (=) Libre (=) Libre (=) Libre (=) Guatemala P. libre P. libre (=) P. libre (-) P. libre (+) P. libre (-) P. libre (=) Honduras Libre P. libre (--) P. libre (=) P. libre (=) P. libre (-) P. libre (=) Nicaragua P. libre P. libre (=) P. libre (=) P. libre (-) P. libre (-) P. libre (=) Panamá P. libre Libre (++) Libre (=) Libre (=) Libre (=) Libre (=) Polity IVb/ Costa Rica 10 10 10 10 10 El Salvador 6 7 7 7 8 Guatemala 3 8 8 8 8 Honduras 6 7 7 7 7 Nicaragua 6 8 8 9 9 Panamá 8 9 9 9 9 Bertelsmann status indexc/ 2003 2006 2008 2010 Costa Rica 8,9 8,7 8,7 8,9 El Salvador 6,7 7,0 7,0 7,1 Guatemala 5,4 5,3 5,4 5,6 Honduras 6,0 6,0 6,1 5,9 Nicaragua 5,4 5,9 6,1 5,6 Panamá 7,1 7,4 7,5 . a/ Freedom House clasifica los países en tres categorías: libres, parcialmente libres y no libres. (+): mejora en la puntuación, (++): mejora en la pun- tuación que provoca un cambio en la clasificación del sistema político, (-): desmejora en la puntuación, (--): desmejora en la puntuación que provoca un cambio en la clasificación del sistema político, (=): puntuación sin cambios. b/ Índice de democracia de Polity IV. Varía en una escala de 0 a 10, donde 10 se refiere a una “democracia madura e internamente coherente”. c/ El índice de estado es uno de los dos subíndices que componen el índice de transformación de Bertelsmann (BTI). Varía en una escala de 0 a 10, donde 10 es cumplimiento pleno de todas las variables evaluadas. Fuentes: Freedom House, 2011; CSP, 2011 y Bertelsmann Stiftung, 2010. centroamérica Evolución de la democracia, según los índices internacionales. 1990-2010 CUADRO 6.1 El índice de democracia de Economist Intelligence Unit distingue cuatro tipos de regímenes políticos, según el punta- je que los sistemas políticos obtengan: democracias plenas, democracias imper- fectas, regímenes híbridos y regímenes autoritarios. Esta clasificación se basa en una perspectiva no dicotómica (demo- cracia / no democracia) para analizar de manera comparada la evolución política de los países. En Centroamérica están presentes tres de estos tipos de regímenes políticos, a saber. Democracias plenas: naciones en las que las libertades políticas y civiles no solo son respetadas, sino también protegidas por una cultura política que lleva al flo- recimiento de la democracia. Los medios de comunicación son independientes y diversos, el funcionamiento del gobierno es satisfactorio, hay un sistema efectivo de pesos y contrapesos políticos, el Poder Judicial es independiente y sus decisiones son aplicadas. Hay problemas en el fun- cionamiento de la democracia, pero son acotados. Democracias imperfectas: países que tienen elecciones libres y limpias, aun cuando puede haber problemas (como por ejemplo, transgresiones a la libertad de prensa). Los derechos civiles y políticos son respetados. Sin embargo, hay debili- dades significativas en otros componentes de la democracia, incluyendo dificultades en la gobernanza, una cultura política democrática débil y bajos niveles de participación. Regímenes híbridos: sistemas políticos que presentan irregularidades sustancia- les en las elecciones, lo que impide cali- ficarlas de enteramente libres y limpias. Son comunes las presiones del gobierno sobre los partidos de oposición. Además, existen serias debilidades en el funcio- namiento del gobierno y la participación política. La corrupción tiende a estar muy extendida y el Estado de derecho es débil. Son frecuentes las presiones sobre la prensa y el sistema judicial carece de independencia. Fuente: Elaboración propia a partir de Economist Intelligence Unit, 2010. El índice de democracia de Economist Intelligence Unit 370 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 ligeramente (a 6,53). Cabe agregar que, en América Latina, además de estos países. Bolivia fue también reclasifica- da como régimen híbrido (véase la cro- nología de la crisis política hondureña que se presenta en el anexo de este capí- tulo). Al igual que los demás índices internacionales, el elaborado por The Economist tiene limitaciones importan- tes2; sin embargo, su principal fortaleza es que permite captar los “tonos grises”, que son de gran utilidad a la hora de analizar procesos de democratización. Relaciones cívico-militares Desde una perspectiva democrática, el control civil sobre el poder militar sigue siendo débil en Centroamérica y, ahí donde no lo es, hay síntomas de interferencias políticas en la con- ducción y operación del ejército. A pesar de tener las atribuciones legales, los Parlamentos carecen de capacidad para ejercer ese control. En consecuen- cia, las relaciones cívico-militares se concentran entre el Poder Ejecutivo y los altos mandos castrenses, con poca supervisión. En dos países, Honduras y Nicaragua, se observan involuciones en esta materia. A esta compleja situa- ción se agregan las nuevas funciones asignadas a los ejércitos en la “guerra contra el narco”, la política subregional de los Estados Unidos que prevé una intervención más activa de las fuer- zas armadas en el mantenimiento del RECUADRO 6.2 Honduras “La razón más importante para degradar a Honduras a la categoría de régimen político híbrido fue el golpe de Estado de junio de 2009, que derribó al gobierno de Manuel Zelaya luego de una crisis consti- tucional. Ello llevó a un deterioro signifi- cativo del puntaje en el índice de proceso electoral, que ahora se encuentra entre los más bajos de América Latina, solo por delante de Cuba, Venezuela y Haití. Aunque las elecciones fueron subsecuen- temente celebradas en noviembre de 2009 y el resultado no fue disputado [por ninguno de los actores en compe- tencia], la escena política ha estado muy afectada por protestas laborales y la emergencia de un movimiento de resis- tencia afín a Zelaya, el cual, aunque no violento, podría radicalizarse”. De democracias imperfectas a regímenes híbridos: Honduras y Nicaragua en el índice de democracia de The Economist Nicaragua “Aunque la Constitución Política prohí- be la reelección consecutiva, el presi- dente Daniel Ortega utilizó su influencia política para presionar a la Suprema Corte a fin de eliminar dicha prohibi- ción. Un debilitamiento del sistema de pesos y contrapesos en el Estado ha dado lugar al incremento de tensiones políticas. Las elecciones municipales del 2008 estuvieron repletas de acusa- ciones de fraude y se reportaron irre- gularidades en las elecciones locales en la Región Atlántica que se llevaron a cabo a inicios de 2010”. Fuente: Economist Intelligence Unit, 20103. Región Países Democracias plenas Democracias imperfectas Regímenes híbridos Regímenes autoritarios África subsahariana 44 1 8 10 25 América Latina 13 1 9 3 0 Asia y Australasia 28 4 10 7 7 Centroamérica 6 1 3 2 0 El Caribe 5 0 3 1 1 Europa del Este 28 1 15 6 6 Europa del Oeste 21 16 4 1 0 Medio Oriente y África del Norte 20 0 1 3 16 Norteamérica 2 2 0 0 0 Total 167 26 53 33 55 Fuente: Elaboración propia con base en Economist Intelligence Unit, 2010. Índice de democracia de Economist Intelligence Unit. 2010 CUADRO 6.2 orden público, una función típicamente policial. Con todo, no hay indicios de una carrera armamentista en la región, ni los desbalances de fuerzas militares, que los hay, son extremos. Los ejércitos de hoy en día se encuentran muy redu- cidos en comparación con lo que solían ser en la segunda mitad del siglo XX, cuando, por ejemplo, las fuerzas arma- das guatemaltecas controlaron el país hasta mediados de los ochenta y aún en 1993 apoyaron al presidente Jorge Serrano Elías para que suspendiera la CAPÍTULO 6 PANORAMA POLíTICO ESTADO DE LA REGIÓN 371 (Robles, 2006). En El Salvador, pese a que la Comisión de la Verdad docu- mentó 22.000 denuncias de violaciones a los derechos humanos, de las cuales el 60% se atribuía a las fuerzas armadas, la Ley de Amnistía de 1996 impidió sentar las responsabilidades y resarcir a las víctimas. La derogatoria de esta ley, solicitada por activistas de dere- chos humanos que la catalogan como contraria a la Constitución, es uno de los “dominios reservados”5 existentes en este país, donde la acción guberna- mental es vetada por grupos de poder fáctico, en este caso la Asociación de Veteranos Militares (Burgos, 2011). En síntesis, las relaciones cívico-mili- tares en Centroamérica se circunscri- ben a las relaciones entre el Ejecutivo y las fuerzas armadas, con poca partici- pación y fiscalización de otros poderes del Estado. En este contexto de falta de transparencia, los ejércitos man- tienen una alta independencia legal y funcional, cuyo alcance real es difícil de medir. En años recientes en dos países han ocurrido eventos que resul- tan preocupantes desde el punto de vista de las relaciones cívico-militares en una democracia. Por una parte, en Honduras, el 28 de junio de 2009 el ejército allanó la residencia del pre- sidente Zelaya y lo expatrió a Costa Rica, en medio de una aguda crisis entre los poderes del Estado (véase el anexo de este capítulo). Por otra parte, en 2010, a instancia del Ejecutivo la Asamblea Legislativa de Nicaragua aprobó un conjunto de leyes que otorga al Presidente amplios controles sobre las fuerzas armadas, que podrían afec- tar el perfil profesional y no partidista del ejército. Ejércitos pequeños y sin desbalance extremo de fuerzas El análisis comparativo de los pre- supuestos militares en Centroamérica revela que el gasto de defensa global entre 2005 y 2009 ascendió a poco más de 2.000 millones de dólares. Es un gasto relativamente bajo, menos del 1% de la producción en ese período, y no experimentó incrementos importantes en los últimos años, salvo en Honduras, donde se duplicó durante la segunda Constitución y clausurara el Congreso (Proyecto Estado de la Región, 1999; Ruhl, 1998 y 2005). Esta sección analiza las relaciones cívico-militares en Centroamérica durante los últimos años. Su propósito es valorar cuánto se ha avanzado en la subordinación de las fuerzas arma- das al poder civil, una premisa básica para la democracia. Se organiza en dos acápites, inspirados en el marco analítico propuesto por Ruhl (2005) para Guatemala. En el primero se exa- mina la subordinación de los militares al control de los poderes civiles y su sujeción a la jurisdicción y las leyes civiles. En el segundo se exploran las prerrogativas de autonomía que tienen los ejércitos para su funcionamiento, poniendo especial atención en las ten- dencias recientes en el gasto, el número efectivos y la asignación de nuevas fun- ciones, para determinar si hay indicios de una carrera armamentista. El estudio se centra en los cuatro paí- ses de la región que cuentan con fuer- zas armadas (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua). Cabe recordar que Costa Rica y Panamá constituyen el único espacio binacional del mundo en el que no existen ejércitos. Control civil formal, pero con escasas capacidades de supervisión Las escasas capacidades políticas y técnicas del poder civil para hacer ejercer un control efectivo sobre las fuerzas armadas, diagnosticadas en 2003 por el Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá, no mejoraron significativa- mente en años recientes. En los países que tienen ejército, el Poder Ejecutivo sigue monopolizando la gestión de la parte civil en las relaciones cívico- militares, con casi nulos contrapesos de parte del Poder Legislativo. Los Parlamentos centroamericanos poseen las competencias legales para legislar en los temas de defensa nacio- nal, organización, autonomía y presu- puestos de las fuerzas armadas e ingre- so de tropas extranjeras, entre otros, así como para fiscalizar las actividades en estos ámbitos. Todos cuentan con una comisión permanente de Defensa4. Sin embargo, no hay evidencia documental y empírica sobre el ejercicio de esa facultad fiscalizadora, o de definicio- nes conceptuales, políticas y operati- vas que de manera explícita estipulen la participación del Poder Legislativo en la formulación de las políticas de seguridad y defensa nacional, y en la conducción política de la defensa. Por ejemplo, en las atribuciones constitu- cionales o en las normativas internas de los órganos legislativos de la región no existen indicios de articulación entre las comisiones legislativas de Defensa, Relaciones Exteriores, Presupuesto y Seguridad Pública, con el fin de abor- dar la complejidad del sector defen- sa y ejercer influencia sobre el Poder Ejecutivo (Born et al., 2003). Además, los Parlamentos aprueban el presupuesto de defensa como parte del presupuesto general de cada país, proceso en el que sus comisiones de Defensa no tienen participación directa y decisiva, ya que esa atribución está reservada a una comisión específica. Otro ejemplo es que todos los proyectos de ley referidos al ámbito de la defensa en Centroamérica han sido presentados al Congreso por el Poder Ejecutivo, o por los mismos militares a través de este (cuadro 6.3). Casi veinte años después de la firma de los acuerdos de paz en Guatemala (1996) y en El Salvador (1992), muy pocos de los antiguos jefes militares, tantas veces señalados por abusos cometidos durante la guerra, han sido juzgados. En Guatemala, luego de un proceso de doce años, en el 2002 se condenó a un coronel por el asesi- nato de la defensora de los derechos humanos Myrna Mack; otros casos de alto perfil, entre ellos el asesinato del arzobispo Gerardi, aún esperan MÁs INFORMACIÓN sOBRE FUERZAS ARmADAS VÉAsE Cajina, 2010, en www.estadonacion.or.cr 372 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 País Año Leyes El Salvador No se ha aprobado legislación en este período. Guatemalaa/ 2005 Ley de desclasificación de información sobre asuntos militares, diplomáticos y de seguridad nacional. Ley de la Dirección General de Inteligencia Civil. Ley de régimen de clases pasivas para discapacitados del Estado en el orden militar. 2008 Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad. Honduras 2005 Ley de personal para los miembros de las Fuerzas Armadas. Nicaragua 2005 Ley Orgánica de Tribunales Militares. Ley de adición a la Ley 523, Ley Orgánica de Tribunales Militares. 2006 Código Penal Militar. 2007 Reforma a la Ley 290, de organización, competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo. Código de Procesamiento Penal Militar. 2010 Ley de Seguridad Nacional. Ley de Defensa Nacional. Ley de Régimen Jurídico de Fronteras. a/ En Guatemala se han presentado importantes propuestas pero no han sido aprobadas como legislación. En el 2003 la propuesta nº 2794, deno- minada Código Militar, incluye: i) Ley Penal Militar, ii) Ley de competencia de los juzgados y tribunales militares y remisión del proceso penal militar a las disposiciones del Código Procesal Militar, iii) Ley de Organización y Funcionamiento de la Justicia Militar y iv) Ley Penitenciaria Militar. El 21 de septiembre de 2005, la iniciativa pasó a primer debate, pero a junio del 2011 no había sido aprobada. La Propuesta de Reformas a la Ley Constitutiva del Ejército (nº 3539) ingresó a la Comisión de la Defensa Nacional el 21 de septiembre del 2006, y obtuvo un dictamen favorable el 26 de septiembre del 2006. Finalmente, la iniciativa de ley nº 3530, “Aporte financiero para la sobrevivencia del Instituto de Previsión Militar”, dispone aprobar un aporte extraordinario de 770 millones de quetzales, durante doce años consecutivos, para garantizar la solvencia financiera del Instituto de Previsión Militar. Fuente: Cajina, 2010. Actualización con base en Castro y Bermeo, 2009; Fundación Myrna Mack, 2007 y Resdal, 2008. Leyes en materia de defensa aprobadas en Centroamérica. 2003-2006 CUADRO 6.3 mitad de la década (cuadro 6.4). Cabe mencionar que en Guatemala, Honduras y Nicaragua el gasto en defensa es supe- rior al gasto judicial. Los presupuestos militares mues- tran deferencias entre los países: los dos que dedican más recursos a la defensa, Guatemala y El Salvador, más que triplican el gasto de Nicaragua. El gasto per cápita es relativamente similar en las naciones del denomi- nado “Triángulo Norte” y, de nuevo, es bastante menor en Nicaragua. Sin embargo, dado el reducido tamaño de la economía de este último país, ese menor gasto militar representa un mayor esfuerzo económico. En términos generales, es evidente que se trata de establecimientos milita- res chicos y más o menos equiparables en términos de la cantidad de efecti- vos. Mientras Guatemala y El Salvador se sitúan en el rango de los 15.000 efectivos, Honduras y Nicaragua regis- tran alrededor de 12.000. A manera de comparación, en 1985 estos paí- ses tenían más de 40.000 efectivos, excepto Honduras, que contabilizaba 17.600 (Benítez, 1986). Las diferencias en materia de gasto no puede explicarse por el tipo de equipos que poseen los ejércitos, ya que ninguno de ellos tiene armamento sofisticado ni tecnología de punta, que son costosos y no están al alcance de sus economías. Una posible razón para las disparidades entre los presupuestos estriba en el rubro de ser- vicios personales (salarios, prestaciones sociales y conexos) que se lleva la mayor parte, usualmente más del 50%, de los recursos asignados. Por último cabe señalar que, en los últimos años, las funciones de las fuer- zas armadas de los países centroame- ricanas han sido profundamente afec- tadas por la política subregional de los Estados Unidos para combatir el narcotráfico, la que ha sido plantea- da en términos de “guerra contra las drogas”. Distintos programas regiona- les, que se analizan en detalle en el capítulo 7, como la Iniciativa Mérida, la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamérica y la más reciente Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe (Carsi y CBSI, respectiva- mente, por sus siglas en inglés) promue- ven la subregionalización de la guerra contra las drogas y, en consecuencia, militarizar a las policías y “policializar” a los ejércitos. Sistema electoral Aunque en el período bajo análisis no se interrumpió la actividad electoral en la región, en términos de comi- cios democráticos hubo involuciones en al menos dos países (Honduras y Nicaragua). En cambio, en El Salvador la democracia electoral superó sin pro- blemas el umbral de la alternancia en el poder. Por otra parte, persistieron la politización de las autoridades electora- les, ya reportada en el Informe Estado de la Región (2008), y la falta de controles sobre el financiamiento a los partidos políticos, una fuente de inequidad y de riesgo de penetración de actores ilega- les en la política electoral. Esta sección analiza la evolución reciente de los sistemas electorales en Centroamérica. Su propósito es exa- minar si las reglas bajo las cuales se celebran los comicios, y las instituciones CAPÍTULO 6 PANORAMA POLíTICO ESTADO DE LA REGIÓN 373 de la Nación, 2008). Una característica fundamental de la democracia es que, periódicamente, los gobernantes pueden ser relevados del ejercicio del poder por decisión de la ciudadanía (Przeworski, 2010). Un sistema electoral democrático es aquel en el cual hay posibilidad real de que, mediante un proceso limpio y libre, ocurra una alternancia en el poder. a cargo de su gestión, son capaces de reflejar de manera limpia y libre la voluntad popular. Se divide en cuatro acápites. El primero valora si en las rondas de elecciones nacionales y loca- les del período 2008-2010 hubo posibili- dades reales de alternancia en el poder, en un ambiente de libertad y neutrali- dad institucional. El segundo acápite examina si hubo avances en la despo- litización de los tribunales electorales. El tercer apartado se centra en el tema de la proporcionalidad de las reglas electorales, es decir, su mayor o menor capacidad de traducir la distribución del voto popular en cuotas de poder político relativamente similares. Finalmente, el cuarto acápite, evalúa las reformas elec- torales aprobadas y los controles sobre el financiamiento político. Alternancia del poder, pero con elecciones cuestionadas En el período transcurrido desde la publicación del Informe Estado de la Región (2008), en el Istmo hubo cuatro elecciones nacionales -El Salvador (2009), Honduras (2009), Panamá (2009) y Costa Rica (2010)-, en tres de las cuales la oposición política derrotó al partido gobernante. Solo en Costa Rica, la democracia más antigua, triunfó la continuidad (cuadro 6.5). En todos los países menos El Salvador, donde el resultado fue muy reñido, los ganadores obtuvieron una amplia mayoría de los sufragios, situación que revirtió la tendencia de estrechos márgenes de victoria observada en los comicios realizados durante la primera parte de la década (Programa Estado Rubros El Salvadora/ Guatemala Hondurasb/ Nicaraguac/ Gasto en defensa total (2005-2009) (millones de dólares) 637,0 783,0 447,6 212,6 Gasto en defensa en relación con el PIB (2005-2009) 0,6 0,4 0,7 0,7 Gasto en defensa per cápita (2009) (dólares) 16,0 14,0 12,0 7,0 Gasto en defensa en relación con el gasto en justicia (2006-2009) 0,7 1,1 1,6 1,5 Efectivos militares totales 15.500 15.212 12.000 12.000 Efectivos en el ejército (%) 89 88 69 83 Efectivos en la fuerza naval (%) 5 6 12 7 Efectivos en la fuerza aérea (%) 6 6 19 10 Militares por 10.000 habitantes (2010) 21 11 31 36 Militares por 10 km2 (2010) 7.366 1.276 1.066 896 a/ Las cifras de El Salvador no incluyen los gastos del Gobierno en el Fondo de Pensiones de la Fuerza Armada y el Centro Farmacéutico de la Fuerza Armada. Si estos se incluyeran, el gasto total para 2007 aumentaría a 205,7 millones de dólares. b/ Las cifras de Honduras no incluyen importaciones de armas ni pensiones militares. c/ Las cifras de Nicaragua incluyen asistencia militar de Estados Unidos y Taiwán. Fuente: Cajina, 2010 y Solana, 2010 en lo que concierne a gasto judicial. centroamérica Indicadores sobre las fuerzas armadas. 2005-2010 CUADRO 6.4 País Partido/alianza ganadora/ Partido/alianza ganador Alternancia (año electoral previo) (último año electoral) Costa Rica PLN (2006) PLN (2010) No Sí El Salvador Arena (2004) FMLN (2009) Sí Sí Guatemala UNE (2007) Honduras PL (2005) PNH (2009) Sí Sí Nicaragua FSLN (2006) Panamá Patria Nuevab/ (2004) Alianza por el Cambioc/ (2009) Sí Sí a/ Los nombres completos de las agrupaciones políticas pueden consultarse en la sección “Siglas y acrónimos” de este Informe. b/ Coalición del PRD y el PP. c/ Coalición de Molirena, PAN, CD y UP. Fuente: Artiga, 2010. centroamérica Continuidad o cambio en el control del Poder Ejecutivo en las dos últimas elecciones CUADRO 6.5 374 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 El caso de El Salvador es llamati- vo, pues la alternancia se dio después de veinte años de gobierno del parti- do Alianza Republicana Nacionalista (Arena). Además, significó un profundo cambio en el Ejecutivo, al pasar del par- tido más a la derecha (Arena) al partido más a la izquierda del espectro ideoló- gico (FMLN). A pesar de dudas previas sobre la limpieza de las elecciones y la polarización de la campaña política, los comicios transcurrieron de manera ordenada y sin evidencias de frau- de. Arena aceptó su derrota la misma noche en que se dieron a conocer los resultados preliminares. En Panamá la alternancia también ocurrió sin mayo- res complicaciones: Ricardo Martinelli, de la Alianza por el Cambio, ganó con el 60% de los votos válidos. En ambos países -así como en Costa Rica- las elec- ciones fueron libres y limpias y transcu- rrieron en un ambiente de normalidad. En contraste con lo anterior, en la ronda electoral 2008-2010 hubo dos elecciones que tuvieron problemas de legitimidad y de transparencia. El pri- mer caso fueron los comicios genera- les de 2009 en Honduras, realizados durante la aguda crisis política que desató el derrocamiento del presidente Zelaya, el 28 de junio de ese año. Estos se efectuaron en un ambiente de inten- sa polarización social, militarización y escasa observación internacional. Sin embargo, el cuestionamiento trascendió las elecciones mismas, pues lo que estu- vo en entredicho fue la legitimidad del régimen político: no se cuestionó cuál de los candidatos presidenciales había triunfado, sino la legalidad y legitimi- dad del proceso y el nivel real de par- ticipación electoral. El abstencionismo fue del 50%, el más alto de la historia reciente del país, como se detallará más adelante. El segundo caso problemático fueron las elecciones municipales de 2008 en Nicaragua. Ese proceso tam- bién se llevó a cabo con escasa observa- ción internacional, y aún a la fecha no se conoce la declaratoria desagregada de resultados. Tanto dentro como fuera de Nicaragua estos comicios dieron lugar múltiples críticas por fraude y manipulación de los resultados6. Cabe recordar que ya en su edición anterior (2008) este Informe había consignado la existencia de denuncias por irre- gularidades en el escrutinio de votos en las elecciones presidenciales de Honduras en 2005 y de Nicaragua en 2006 (Programa Estado de la Nación, 2008; cuadro 7.4). Para el 2011 están previstas las elec- ciones presidenciales en Nicaragua y Guatemala, ambas marcadas por el sello de la reelección. En Nicaragua el presidente Ortega se presenta como candidato, luego de que una resolución de la Corte Suprema declarara inapli- cable la prohibición de la reelección sucesiva; en Guatemala la esposa (hoy ex esposa) del presidente Colom, anun- ció su candidatura después de optar por el divorcio, acción que corresponde a la nueva modalidad de “reelección conyugal” que fuera inaugurada por el matrimonio Kirchner en Argentina (Zovatto, 2011). Estos procesos elec- torales serán claves para determinar si existe el grado de madurez demo- crática e institucional requerido para canalizar las tensiones políticas que se han vivido en ambos países durante los últimos años. Ejecutivos no tienen mayoría en los Congresos En Centroamérica predominan los gobiernos divididos: quien controla el Poder Ejecutivo no tiene mayoría par- lamentaria. Solo en dos países sucede lo contrario: en Honduras, donde el amplio triunfo del Partido Nacional en las elecciones presidenciales del 2009 “arrastró” la votación legislativa, y en Panamá, donde el presidente Martinelli logró mayoría gracias a una coalición de partidos (cuadro 6.6). En Costa Rica, el holgado triunfo en los comicios pre- sidenciales no le alcanzó al Partido Liberación Nacional para apalancar el voto legislativo. El Salvador fue el país donde las elecciones de diputados fue- ron más competidas y, en la actualidad, el Presidente obtiene apoyos legislati- vos de mayorías que cambian según el tema en cuestión; esta configuración de fuerzas fue favorecida por la división del partido Arena7. En Guatemala y Nicaragua, los Ejecutivos tienen mino- rías parlamentarias y está por verse si los comicios de finales de 2011 cambia- rán ese escenario. Esta división plantea desafíos a la gobernabilidad democrática, pues hace más laboriosa la formación de mayorías políticas que respalden las prioridades de los gobiernos. Por otra parte, sin embar- go, son un contrapeso indispensable en democracias imperfectas o regímenes híbridos, donde los Ejecutivos tienden a arrogarse poderes especiales y las liber- tades no están plenamente garantizadas. País Partido/alianza en el Gobiernoa/ Total de escaños legislativos Porcentaje Costa Rica PLN (2010) 24 de 57 42,1 El Salvador FMLN (2009) 35 de 84 41,7 Guatemala UNE (2007) 51 de 158 32,3 Honduras PNH (2009) 71 de 128 55,5 Nicaragua FSLN (2006) 38 de 92 41,3 Panamá Alianza por el Cambiob/ (2009) 42 de 71c/ 59,2 a/ Los nombres completos de las agrupaciones políticas pueden consultarse en la sección “Siglas y acrónimos” de este Informe. b/ Coalición de Molirena, PAN, CD y UP. c/ El CD, partido del actual Presidente, obtuvo catorce escaños. Fuente: Elaboración propia con base en los resultados oficiales de cada elección. centroamérica Escaños legislativos del partido/alianza en el Gobierno (última elección en cada país) CUADRO 6.6 CAPÍTULO 6 PANORAMA POLíTICO ESTADO DE LA REGIÓN 375 En los países donde el Ejecutivo ha estado en minoría en el Congreso, se nota un declive en el porcentaje de legislación aprobada por iniciativa del Ejecutivo. En Costa Rica, en 2007, este indicador fue de un 34,7% del total de leyes promulgadas, y de 27% en el 2009. En El Salvador disminuyó de 62% a 42% entre 2006 y 2008. También llaman la atención las diferencias entre países en cuanto a la producción de leyes; en el quinquenio 2005-2009 el promedio para Costa Rica fue de 73 leyes apro- badas al año, cercano a Panamá, con 68, mientras que en Nicaragua fue de 39 y en El Salvador de apenas 10 (véase el Compendio Estadístico, sección de indicadores políticos). Persiste influencia partidaria sobre las instituciones electorales En el período bajo análisis no hubo cambios en el grado de independencia real de los órganos electorales de la región. Las entidades que tenían plena independencia frente a los poderes del Estado y los partidos políticos la siguen teniendo, y las que carecían de ella con- tinúan sujetas a la influencia política de actores interesados. En Costa Rica las autoridades electo- rales no son escogidas por la Asamblea Legislativa, sino por las y los magistra- dos de la Corte Suprema de Justicia, con el fin de salvaguardar la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones. En los demás países estas autoridades son nombradas por los Parlamentos, bajo lineamientos partidistas (Artiga, 2008). En principio la representatividad de los partidos en el órgano electoral no debería ser un problema per se, pero dadas las condiciones de debili- dad institucional y los conflictos entre poderes que no pocas veces se suscitan en estos países, este tipo de designacio- nes limita la capacidad de maniobra de ese tribunal para actuar como árbitro ante un eventual conflicto electoral. En la mayoría de los casos, ello ha lle- vado a una distribución partidaria de cuotas de poder en el máximo órgano electoral. En el caso de Honduras la participación de los partidos se redujo a tan solo tres de ellos, los dos tradicio- nales y uno escogido por estos últimos entre los tres minoritarios. Solo en Nicaragua, por el momento, la designa- ción partidaria ha dado paso a un firme control político del oficialismo sobre el Tribunal Electoral. De acuerdo con el Barómetro de las Américas, en la mayoría de las naciones centroamericanas la confianza ciuda- dana en el órgano electoral es baja, con promedios que oscilan entre el 38% y el 51%, con excepción de Costa Rica, donde el grado de confianza es mayor (Artiga, 2010). Rosas (2010) utilizó datos del Latinobarómetro para demostrar que cuanto mayor sea la percepción de la autonomía de estas instituciones, mayor es la confianza en el proceso electoral. Para realizar estas pruebas calculó un índice de autonomía de cada ente electoral, que incluye dos calificaciones: la indepen- dencia profesional8 y la independencia partidaria. En la tabla resultante, los países del Istmo se ubican entre las mejores y las peores posiciones; en este último caso, las dos mediciones exis- tentes muestran una tendencia hacia el empeoramiento de las condiciones observadas (cuadro 6.7). Desproporcionalidad moderada en los sistemas electorales Los sistemas electorales de Centroamérica pueden dividirse en dos grupos, según sea su capacidad de reflejar el resultado obtenido en las urnas en una distribución similar de escaños o curules en sus respectivos Congresos. En el primer grupo están los países en los que esa distribución responde bastante bien a la voluntad expresada por los votantes; es decir, a la hora de repartir cuotas políticas los sistemas son bastante proporcionales. Estos son los casos de Nicaragua, El Salvador, Honduras y Costa Rica, que en las elecciones celebradas en las últi- mas décadas puntúan consistentemen- te por encima de 90 (en una escala de 100) en el índice de proporcionalidad de Rose (recuadro 6.3). El segundo grupo comprende a los países cuyos sistemas electorales son marcadamente desproporcionales: la distribución de los escaños o curules en el Parlamento se aleja, de manera significativa, de los resultados obteni- dos en las urnas. En estas circunstan- cias, algunos partidos terminan siendo País 1998 2006 Autonomía Autonomía Autonomía Autonomía partidariaa/ profesionalb/ partidaria profesional Costa Rica 3 9,0 3 9,0 El Salvador 2 4,9 1 2,4 Guatemala 2 2,3 2 1,3 Honduras 2 2,6 2 3,0 Nicaragua 2 3,0 2 1,8 Panamá 2 5,5 2 5,5 a/ La escala va de 1 a 3, donde 3 es la máxima autonomía para aquellas autoridades nombradas por órganos no partidarios y con base en un concurso público de méritos. b/ La escala va de 1 a 10, donde 10 es la máxima autonomía, es decir cumple con todos los factores evaluados para el nombramiento del personal. Fuente: Elaboración propia con base en Rosas, 2010. centroamérica Calificación de autonomía profesional y partidaria de los órganos electorales CUADRO 6.7 376 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 favorecidos con cuotas políticas bas- tante más elevadas que la proporción de votos que recibieron, y otros resul- tan perjudicados al experimentar la situación inversa. En Centroamérica, Panamá y Guatemala tienen los siste- mas más desproporcionales. En estos dos países las reglas electo- rales son la principal causa de la mayor desproporcionalidad. En Panamá pre- dominan los circuitos uninominales, es decir, distritos electorales que solo eligen un congresista (el ganador lo gana todo, aunque haya triunfado por un solo voto). En Guatemala hay diez circunscripciones pequeñas (con tres o menos escaños) y sus resultados se combinan con el uso de la fórmula D’Hondt, que entre las denominadas fórmulas proporcionales es la más des- proporcional. No hay evidencias de que, en Centroamérica, la despropor- cionalidad en las elecciones legislativas esté asociada a una distorsión del voto popular debido a irregularidades elec- torales (fraudes). En este tema no existe una clara ten- dencia regional a lo largo del tiempo. En Honduras, Nicaragua y Costa Rica la proporcionalidad de los sistemas electorales disminuyó en el período 1990-2010, pero el cambio fue leve y no alteró significativamente la situación. En El Salvador y Honduras la mejoría fue notable. Guatemala, por el contra- rio, exhibe la peor combinación: un sistema desproporcional que evolucionó hacia una mayor desproporcionalidad (cuadro 6.8). Puestos en contexto, los resultados que obtiene la región son moderados si se comparan con los de otros países que tienen modalidades distintas de organización electoral, como los sistemas de mayoría (Belice, Estados Unidos) o el sistema segmenta- do (México)9. Estabilidad de reglas electorales y pocos controles sobre el financiamiento de los partidos En los últimos cinco años en Centroamérica se mantuvo la tenden- cia observada desde principios de la década de los noventa: por una parte, demandas ciudadanas a favor de una reforma electoral amplia y profunda, GRÁFICO 6.1 centroamérica Desproporcionalidad de los sistemas electorales en la conformación de los Parlamentos. 1990-2010 80 85 90 95 100 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 Costa Rica El Salvador Guatemala Hondurasa/ Nicaragua Panamá Promedio a/ La información sobre las elecciones presidenciales de 2009 en Honduras no estuvo disponible cuando se preparó este estudio. Fuente: Artiga, 2010. RECUADRO 6.3 La proporcionalidad de los sistemas electorales y el índice de Rose Todos los sistemas electorales tienen efectos desproporcionales (gráfico 6.1). Debido a que la distribución de la pobla- ción no es homogénea en el territorio, es prácticamente imposible garantizar que todo voto “pese” igual a la hora de elegir representantes políticos. Esta situación, por supuesto, refuerza la necesidad de generar reformas electorales que armo- nicen los cambios políticos y sociode- mográficos de los países, con las reglas utilizadas para la transformación de los votos en escaños. Para medir la proporcionalidad se utili- za el índice de Rose, el cual se calcula mediante la fórmula: I R = 100 - 1/2 ∑ |V i - S i |, donde V i y S i son los porcentajes de votos y escaños del i-ésimo partido. En términos más sencillos, el índice de proporcionalidad se calcula sumando la diferencia entre el porcentaje de curules de cada partido y el porcentaje de sus votos, para luego dividir entre dos y res- tar cien. Solo se considera a los partidos que obtuvieron escaños. De acuerdo con Mackie y Rose (1991), en los sistemas de representación propor- cional el índice varía entre 79% (España) y 100% (Malta). En los sistemas de mayo- ría relativa (sistemas de pluralidad), el índice de Rose se ubica entre 79% (Reino Unido) y 94% (Congreso de los Estados Unidos). Estos resultados indican que, en promedio, los sistemas de represen- tación proporcional muestran mejores niveles de proporcionalidad. Fuente: Elaboración propia con base en Artiga, 2010; O’Neal, 1993; Mackie y Rose, 1991 y Gunther, 1989. CAPÍTULO 6 PANORAMA POLíTICO ESTADO DE LA REGIÓN 377 por lo general impulsada por actores de la sociedad civil y fuerzas políticas relativamente minoritarias, y por el otro, la aprobación, por parte de los Congresos, de cambios más acotados que los demandados. En ninguno de los países del Istmo se modificaron aspectos vitales de un sistema electoral, como el sistema de elección presidencial y legislativo, las fórmulas de asignación de escaños par- lamentarios, el tamaño de las circuns- cripciones o la duración del manda- to presidencial, entre otros. Solo en Costa Rica 2009 se promulgó un nuevo Código Electoral. Una excepción es el caso de Nicaragua: en octubre de 2010 una resolución de la Corte Suprema de Justicia declaró inaplicable el artículo 147 de la Constitución Política, que prohibía la reelección presidencial consecutiva. La Corte se basó en un razonamiento similar al aplicado por la Sala Constitucional de Costa Rica en el 2003, para declarar inconstitu- cional la prohibición de la reelección presidencial, de 1969, y reinstaurar el statu quo ante (la reelección con ocho años de espera). Según este argumento, la prohibición total de la reelección viola el derecho de ser elegido de todos los habitantes, y por tanto es incons- titucional. La modificación de la nor- mativa electoral de Nicaragua, a tra- vés de una instancia judicial, generó polémica, debido a que los magistrados que en ese momento conformaron la Corte Suprema son abiertamente afi- nes al partido gobernante, el Frente Sandinista. Con este cambio, se abrió el camino para que el presidente actual aspire a un nuevo mandato presidencial en los comicios de 2011. En El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua y Panamá las reformas esta- ban en pleno debate al momento de redactarse este Informe, pues no había acuerdo en los puntos estratégicos o sensibles (cuadro 6.9). En Honduras, la propuesta de reforma que se encuentra actualmente en el Congreso fue elabo- rada por el Tribunal Supremo Electoral y presentada a la ciudadanía mediante un proceso de socialización y consulta que se realizó durante el 2010 y princi- pios del 2011. Un aspecto crítico de la reforma elec- toral es el financiamiento de los par- tidos políticos, un tema en el que hay pocos avances y situaciones dispares. Costa Rica realizó reformas profundas (2009), luego de las irregularidades detectadas en el financiamiento de los dos principales partidos en las eleccio- nes generales de 2002. Estas reformas se orientaron a robustecer los controles del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) sobre el financiamiento (público y privado), la introducción de algunos criterios de equidad en la distribución del subsidio público, la posibilidad de emplearlo para gastos de organización y capacitación partidaria y, por último, el financiamiento político en elecciones municipales. En 2006 Panamá aprobó cambios en las condiciones de acceso al financiamiento y los criterios de distribución. En este país, los partidos políticos que quieran tener derecho a financiamiento público deben superar el umbral del 4% de los votos válidos emitidos, y para el caso de las candi- daturas independientes, deben ganar el puesto por el que compiten. Por contraste destaca la situación de El Salvador, donde existe un sistema muy permisivo, sin ningún tipo de controles, y no ha sido posible avanzar en la legis- lación del financiamiento político. En el medio de estos dos extremos están los demás países del Istmo, nin- guno de los cuales registra cambios significativos en las reglas del finan- ciamiento político durante los últimos cinco años. Este panorama se agrava por los crecientes cuestionamientos que se han presentado, en todo el Istmo, en torno a la penetración del crimen organizado, concretamente el lavado de dinero, en las finanzas de los partidos. Este tema aún no ha sido objeto de las pesquisas necesarias, ni en los países ni a nivel regional. Las mayores debilidades de la región se dan en el tema del financiamiento privado y los controles sobre el origen y los montos de las contribuciones. Con excepción de El Salvador, todos los países tienen prohibiciones según el origen de los recursos. En Guatemala se establecen límites al monto de los aportes privados que un partido polí- tico puede recibir. Nuevamente, las diferencias entre países son palpables. El caso extremo es el de El Salvador, centroamérica Evolución en la proporcionalidad de los sistemas electorales (elecciones legislativas del período 1990-2010) CUADRO 6.8 Nivel Tendenciaa/ Aumenta la proporcionalidad Disminuye la proporcionalidad Sistemas más proporcionalesb/ El Salvador Costa Rica Hondurasc/ Nicaragua Sistemas más desproporcionalesd/ Panamá Guatemala a/ La tendencia tiene dos comportamientos: aumenta (en la elección más reciente, la propor- cionalidad del sistema electoral supera en más de tres puntos porcentuales la registrada en la primera elección del período) o disminuye (en la eleccióǹ más reciente, la proporcionalidad es tres puntos porcentuales inferior a la registrada en la primera elección del período). b/ Sistemas más proporcionales: en todas las elecciones la desproporcionalidad es inferior al promedio centroamericano (92 en una escala de 100). c/ Los resultados de las elecciones de 2009 en Honduras no estaban disponibles. d/ Sistemas más desproporcionales: en todas las elecciones la desproporcionalidad es superior al promedio centroamericano. Fuente: Elaboración propia a partir de Artiga, 2010. 378 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 donde las contribuciones incluso pue- den ser anónimas. El caso más restric- tivo es el de Costa Rica, donde el nuevo Código Electoral prohíbe cualquier tipo de contribución privada, excepto las provenientes de personas físicas, en cuyo caso pueden realizarse sin límite de monto. Así las cosas, en la actualidad las naciones centroamericanas (sin incluir Belice) mantienen un esquema mixto, que permite a los partidos políticos obte- ner ingresos del Estado, a través del financiamiento público, y además recibir donaciones y contribuciones de tipo pri- vado. Costa Rica, El Salvador, Honduras y Panamá otorgan financiamiento previo y posterior a los partidos. Con la reforma del 2009, en Costa Rica se reinstauró la posibilidad de pagar por adelantado la denominada “deuda política”. La legislación normalmente prevé sanciones de tipo pecuniario, penal o administrativo, que se aplican al parti- do, el candidato o los donantes, según sea la transgresión. En Centroamérica, solo El Salvador no cuenta con estos instrumentos. En los otros cinco países la más común es la sanción pecuniaria a los partidos políticos. Solo Costa Rica, Nicaragua y Panamá aplican esta medida a los candidatos, y únicamente Nicaragua lo hace con los donantes. En cuanto a las sanciones penales, que constituyen el mecanismo más fuer- te para castigar actuaciones ilícitas, solo en Costa Rica y Nicaragua recaen sobre los candidatos y los donantes. En Guatemala, si bien las reformas de 2004 establecen este tipo de sanciones, el marco legal carece de definiciones cla- ras que permitan su puesta en práctica. Inclusión ciudadana Esta sección estudia el avance de la inclusión ciudadana en Centroamérica. Su propósito es documentar si en los últimos años se han removido barreras legales y prácticas para el ejercicio de los derechos políticos de las perso- nas. En esta oportunidad el análisis se centra en la efectiva universalización del derecho al voto y en la puesta en marcha de acciones afirmativas para el logro de resultados más equitativos en el ejercicio del derecho a ser electo en cargos públicos. La sección se organiza en tres acápi- tes. El primero estudia la remoción de barreras al voto de poblaciones espe- ciales. El segundo analiza la remoción de barreras al voto de los ciudadanos en el extranjero, un tema importante habida cuenta de que cerca del 10% de País Año Propuestas de reforma El Salvador 2010 Se declaran inconstitucionales la lista cerrada y bloqueada para elegir diputados y el requisito de afiliación partidista para postularse como candidato a diputado. Los puntos de reforma versan sobre: voto en el exterior, voto residencial, regulación de las campañas, control sobre el financiamiento de los partidos, rediseño de las circunscripciones electorales, participación ciudadana en los organismos electorales, ley de partidos. Guatemala 2008-2010 Desde junio de 2008 una comisión mixta del Congreso y el Tribunal Electoral trabaja en la formulación de una reforma. Algunos temas que sobresalen son: sanciones económicas a los partidos por campaña anticipada y la creación del Instituto Cívico Político Electoral. Honduras 2008 Se plantean reformas en las siguientes áreas: organismos electorales, Censo Nacional Electoral, sufragio para quienes cumplan 18 años entre el cierre del registro y el día de las votaciones, reformas a la modalidad del voto en el exterior, financiamiento de partidos y campañas, corporaciones municipales, elecciones primarias, candidaturas, encuestas y sondeos, regulación de la campaña, convocatoria, papeletas, organización del proceso eleccionario, escrutinio. 2009 Se discute la convocatoria a una Asamblea Constituyente. 2010-2011 Proceso de consulta del proyecto de Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas (LEOP). Panamá 2006 Los temas discutidos incluyen: voto en el exterior, así como en hospitales, asilos y cárceles, derecho al sufragio de quienes renunciaron a la nacionalidad panameña o adquirieron otra, voto de los miembros de organismos electorales, depuración del padrón electoral, impedimentos para optar a cargos de elección popular, selección de dirigentes y candidatos partidistas, financiamiento público para los partidos, topes en los gastos de campaña y donaciones privadas, regulación del tiempo de propaganda, candidaturas independientes para diputados, asignación de escaños legislativos, revocatoria de mandato, número de diputados, rediseño de circuitos electorales. Fuente: Elaboración propia con información de Artiga, 2010. centroamérica Principales temas incluidos en las propuestas de reforma electoral. 2008-2010 CUADRO 6.9 CAPÍTULO 6 PANORAMA POLíTICO ESTADO DE LA REGIÓN 379 la población del Istmo emigró en las últimas décadas, y dio lugar a lo que puede llamarse ausentismo electoral10. Finalmente, el tercer acápite documen- ta la aplicación de las cuotas de género en las listas de candidatos a puestos públicos. La principal conclusión de este apar- tado es que, en materia de inclusión ciudadana, los países centroamericanos han tenido importantes progresos en los últimos años, aunque no todas las deci- siones adoptadas han sido ejecutadas. Ampliación efectiva del derecho a votar de adultos mayores y personas privadas de libertad Durante los últimos años, las naciones de Istmo han avanzado en la aprobación de reformas y acciones políticas concre- tas para reducir las exclusiones políticas y las barreras que dificultan a grupos como los indígenas, las personas disca- pacitadas, los adultos mayores y los resi- dentes en el exterior, ejercer libremente sus derechos civiles y políticos. El Informe Estado de la Región (2008) daba cuenta de los problemas que subsis- tían entonces -y se mantienen aún- en las facilidades para la participación electoral de grupos poblacionales excluidos. En este sentido, en los procesos de 2009 y 2010 se destaca que Costa Rica, Panamá, y en menor medida El Salvador, pusie- ron en práctica medidas puntuales que, conforme se vayan generalizando, favo- recerán la inclusión ciudadana y el ejer- cicio del derecho al sufragio. En Costa Rica, por ejemplo, se instalaron 35 juntas receptoras de votos en hogares de ancia- nos para las elecciones de 2010. En El Salvador, en 2009, se construyeron ram- pas para facilitar el acceso a los centros de votación de personas con problemas motrices. Otra medida que sobresale, tanto en Costa Rica como en Panamá, es la colocación de mesas electorales en centros penitenciarios, e incluso en hospi- tales en el caso panameño (Artiga, 2010). De la mano con lo anterior, la región también ha realizado esfuerzos por ampliar y mejorar las condiciones para el ejercicio de los derechos políticos y el acceso al poder para poblaciones que, por diversas razones, se mantie- nen subrepresentadas políticamente. Los casos típicos son los de las muje- res, los indígenas y los jóvenes. En este contexto, en los últimos años no se registran medidas afirmativas hacia los indígenas ni hacia los jóvenes, pero al menos en tres países (Costa Rica, Honduras y Panamá) se han promul- gado disposiciones para establecer cuo- tas de participación femenina en las nóminas de candidatos de los partidos políticos. Algunas de estas regulaciones datan de la segunda mitad de los años noventa, pero en general se han venido ampliando en la última década. Mayor reconocimiento al voto en el extranjero El reconocimiento del derecho a votar de ciudadanos que viven en el extran- jero ha ampliado los derechos políticos en el Istmo. Actualmente Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Panamá reco- nocen ese derecho en su legislación (cuadro 6.10), pero carecen de capaci- dades institucionales para garantizar- lo con una cobertura adecuada en los países de concentración de migrantes centroamericanos. En el caso nicara- güense, la ley autoriza el voto desde el extranjero tanto para las elecciones presidenciales como para las parlamen- tarias. En Costa Rica el nuevo Código Electoral faculta a los residentes en el exterior a participar además en las consultas populares de orden nacional. Sin embargo, solo Honduras y Panamá (2009) han puesto en práctica el voto en el extranjero. Aunque los niveles de inscripción y de votación de los ciudadanos residentes en el exterior se consideran bajos11, es importante que se comiencen a sentar las bases para la ampliación de este derecho, sobre todo si se toma en cuenta la dinámica migra- toria de la región y cuánto contribuyen las remesas a equilibrar las finanzas de los países. Cuotas de género en listas de candidatos a puestos públicos Costa Rica es el país más avanzado en el reconocimiento de cuotas femeninas en las nóminas de candidatos a puestos públicos. A partir de 2009 el Código Electoral establece la obligatoriedad de la paridad de género (50% hombres y 50% mujeres). Esto se aplica no solo en las listas de candidaturas, sino también en las precandidaturas y órganos direc- tivos de los partidos, bajo el sistema de alternancia, de tal forma que si un hombre encabeza la lista, el segundo lugar debe ser ocupado por una mujer, el tercero por un hombre y así suce- sivamente. La misma lógica rige si el primer lugar es asignado a una mujer. En los casos de Honduras y Panamá la cuota actual es de un 30%, aunque en el último de estos países la representación femenina en el Congreso sigue estando CUADRO 6.10 País Voto en Ámbito Aplicación el extranjero de aplicación del mecanismo Belice No No Costa Rica Sí Elecciones presidenciales y consultas populares No de alcance nacional El Salvador No No Guatemala No No Honduras Sí Elecciones presidenciales Sí (desde 2001) Nicaragua Sí Elecciones presidenciales y parlamentarias No Panamá Sí Elecciones presidenciales Sí (desde 2009) Fuente: Elaboración propia con base en legislación electoral y declaratorias de resultados electorales en cada país. centroamérica Regulación sobre el voto en el extranjero 380 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 lejos de cumplir con ese porcentaje (gráfico 6.2). El avance en materia de la acción afirmativa hacia las mujeres va a paso muy lento en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, pese a que existe el deba- te e incluso hay propuestas e interés para incrementar la presencia feme- nina en los órganos de representación popular, tanto a nivel nacional como municipal. De cualquier manera, se rescata que partidos como el FMLN (El Salvador), la UNE (Guatemala) y el FSLN (Nicaragua) han establecido algún tipo de mecanismo de cuotas para ampliar la participación de las mujeres. Estados de derecho La debilidad de los Estados de dere- cho constituye el principal rezago en la democratización de los sistemas polí- ticos en Centroamérica. Esto reitera los hallazgos reportados en Informes anteriores, pero además, en el período transcurrido desde el último Informe Estado de la Región (2008), entre los paí- ses con los sistemas más frágiles solo en El Salvador es posible documen- tar avances significativos. No obstante, la sostenibilidad de esos progresos se encuentra amenazada por el conflicto que se registra desde julio de 2010 entre la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo salvadoreños, por un lado, y la Sala Constitucional, por el otro; tal situación, como ya se comentó en la “Valoración general” de este capítulo, se agravó en junio de 2011. En Honduras y Nicaragua, por diver- sas circunstancias, más bien hubo retrocesos en la independencia judi- cial. En Guatemala fue necesaria la intervención de la Organización de Naciones Unidas para crear un órgano que lleve a cabo las labores propias de una fiscalía y ayude a combatir la impunidad, la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (Cicig). Algunos expertos han sugerido que se amplíe la cobertura de esta enti- dad a otros países de la región, o bien la instalación de entes similares en El Salvador y Honduras. Por otra parte, no hay indicios de fortalecimiento de las cortes de cuentas y los ombudsman, o defensores de los ciudadanos, en ninguna de las naciones del Istmo. En materia de capacidades institucionales del Estado de derecho, hay evidencia de que las distancias entre Costa Rica y el resto de la región, excepto El Salvador, se ampliaron de manera considerable. Esta sección examina el avance de Centroamérica en el desarrollo de robustas instituciones del Estado de derecho, una característica fundamen- tal de una democracia representativa. Se divide en dos acápites. El primero, que estudia los sistemas de administra- ción de justicia, enfatiza en temas como la independencia judicial, el acceso a los servicios de justicia, el gasto judi- cial como indicador de las capacidades institucionales y el desempeño de los sistemas en la provisión de una justicia pronta. El segundo se centra en las agencias especializadas en el control de la acción pública, como las contralorías o cortes de cuentas y los ombudsman, así como en los marcos normativos para garantizar la transparencia de la gestión pública. sistemas de administración de justicia Después de casi dos décadas en las que en la región se han venido promul- gando marcos normativos relacionados con los poderes judiciales12, claramente se observa la ineficacia de tales instru- mentos para fortalecer la independen- cia judicial frente a presiones externas, provenientes tanto del sistema político como de actores privados organizados. Las reformas en este ámbito continúan desarrollándose con un alto compo- nente de cooperación internacional13. Distintos esfuerzos procuran mejorar el funcionamiento administrativo de la justicia, pero no han logrado modificar el actual modelo judicial, marcado por la influencia de la política en los nom- bramientos de jerarcas y la limitada disponibilidad de recursos. Se intensifican cuestionamientos a la independencia judicial Durante los últimos cinco años, la independencia de los poderes judiciales de la región ha sido cuestionada de manera creciente, tanto por sectores políticos y sociedades civiles naciona- les, como por de organizaciones inter- nacionales, públicas y privadas. Los sistemas de Honduras y Nicaragua fue- ron los más criticados en el período de análisis de este Informe: el primero por el papel que jugó durante la crisis político-institucional del 2009 y el GRÁFICO 6.2 centroamérica Escaños ocupados por mujeres en los Parlamentos 0% 10% 20% 30% 40% 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Fuente: Artiga, 2010, con datos de la Unión Interparlamentaria, 2011. CAPÍTULO 6 PANORAMA POLíTICO ESTADO DE LA REGIÓN 381 segundo por haber anulado la limita- ción constitucional para la reelección presidencial, evidenciando así el con- trol que ejerce el partido en el gobierno (FSLN) sobre el Poder Judicial. La actitud deferente de la Corte hon- dureña ante los acontecimientos ocu- rridos durante y después del derro- camiento del presidente Zelaya queda manifiesta varias de sus decisiones: la negativa a revisar la validez de las actuaciones del Congreso (por ejemplo, el rechazo de recursos de inconstitucio- nalidad contra el decreto emitido por ese órgano acerca del relevo de Zelaya); el pronunciamiento a favor de la sus- titución presidencial y la negativa a investigar la expulsión del Mandatario del territorio hondureño; la declarato- ria de inocencia para los militares que abusaron de su autoridad al expulsar al Presidente y la persecución y destitu- ción de funcionarios judiciales que se manifestaron en contra de la sustitu- ción. La suma de estos hechos puso en entredicho la ya de por sí frágil inde- pendencia del sistema judicial frente a otros poderes, como el Legislativo y las fuerzas armadas14. Dos años más tarde, en 2011, en el marco de la negociación y acuerdo político para el regreso de Zelaya a Honduras, el Poder Judicial eliminó los procesos abiertos contra el Expresidente. Diversos organismos internaciona- les se han pronunciado sobre estas actuaciones. La OACDH-ONU (2010), la CIDH (2010), expertos de la ONU y organizaciones no gubernamenta- les de carácter global como Human Rights Watch, Amnistía Internacional y la Fundación para el Debido Proceso, entre otros, expresaron su preocupa- ción y condena por el comportamiento del Poder Judicial hondureño durante la crisis política. Independientemente de la perspectiva que se asuma, lo cierto es que esta coyuntura dio lugar a un revés en la legitimidad del Poder Judicial como árbitro y garante de la supremacía de la ley. En el caso nicaragüense, los cuestio- namientos a la independencia del Poder Judicial ya habían sido reportados como graves en anteriores Informes, en virtud del reconocido control partidario sobre los magistrados (Programa Estado de la Nación, 2008)15. El agravamiento de esta situación en los últimos dos años ha sido uno de los factores de la inestabilidad política del país. Después de que el Congreso no logró un acuer- do para nombrar nuevos magistrados para reemplazar a aquellos a quienes se les había vencido su período (la necesidad de contar con un 60% de los votos de los diputados obliga a reali- zar negociaciones políticas), un decre- to presidencial amplió el mandato de dos magistrados de la Corte Suprema afines al partido del Gobierno. Ello generó gran descontento en la oposición y en organizaciones de la sociedad civil. Como parte de las reacciones, en agosto de 2010 los siete magistrados afines al Partido Liberal (de oposición) se ausentaron de las sesiones para evitar el quórum, pero fueron rápidamente reemplazados por jueces suplentes, por decisión de la Presidenta interina de la Corte. Esto se tradujo en un absoluto control del máximo órgano judicial por parte de magistrados de orientación sandinista (Salinas, 2010). En ese contexto, a finales de septiem- bre de 2010 la Corte Suprema decidió anular la norma constitucional que pro- híbe la reelección de un Presidente de la República por más de dos períodos (Arévalo, 2010). El fallo ratificó una disposición previa, de octubre de 2009, que generó fuertes críticas y dio lugar a un pronunciamiento del Congreso en el cual se acordó “rechazar, desconocer y declarar la nulidad absoluta de la ilegal seudo sentencia” (El Universal, 2009). Desde entonces, el país vive una crisis de institucionalidad en la que la independencia del Poder Judicial no se vislumbra como viable. Nicaragua y Honduras son los casos extremos de la falta de independencia judicial en Centroamérica, pero no los únicos. En los sistemas de administra- ción de justicia de Guatemala y Panamá los cuestionamientos se produjeron por la designación de magistrados de la Corte Suprema. En Guatemala la últi- ma elección, de octubre de 2009, se realizó utilizando un nuevo sistema en el que interviene una Comisión de Postulación; se nombró a trece magis- trados, en un proceso que fue fuerte- mente impugnado, tanto por grupos de la sociedad civil como por la propia Cicig, debido a una alegada falta de mérito e idoneidad de las personas electas y supuestos vínculos con grupos del narcotráfico. Los cuestionamientos generaron la anulación de tres de los nombramientos. Sin embargo, persisten las críticas por la permanencia del resto de magistrados y la falta de transpa- rencia en la sustitución de las personas removidas. En Panamá el Presidente de la República tiene amplia injerencia en el sistema de administración de justicia, pues entre sus potestades está la de nombrar a la cúpula judicial y otros cargos, como el Contralor General, el ombudsman y el Procurador General de la Nación (el Congreso se limita a aprobar o rechazar a las personas designadas por el Consejo de Gabinete). En 2010, la Corte Suprema destituyó a la Procuradora General, por el delito de abuso de autoridad; ello provocó fuertes reacciones de partidos de opo- sición y organizaciones civiles nacio- nales e internacionales. Se acusó al Ejecutivo de desplegar acciones judicia- les contra funcionarios que adversaron proyectos legislativos impulsados por el Gobierno. El caso fue presentado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y fue el detonan- te para que organizaciones como la Fundación para el Debido Proceso, Alianza Pro Justicia y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (Cejil, por su sigla en inglés), se pronun- ciaran en contra de la fuerte injerencia del Poder Ejecutivo en los órganos de la administración de justicia panameña. Aunque en menor medida, Costa Rica y El Salvador no están exentos de crítica en torno a los nombramientos de magistrados y la influencia de los polí- ticos en los fallos del órgano judicial. La existencia de dos bloques antagóni- cos en las Asambleas Legislativas de ambos países propicia la distribución de cuotas partidarias, con miras a obtener la mayoría calificada que se requiere para la designación de magistrados. En Costa Rica desde 2005 se han planteado reiteradas denuncias por influencias 382 ESTADO DE LA REGIÓN PANORAMA POLíTICO  CAPÍTULO 6 políticas en le elección de un juez para la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justici