Socios de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 Afganistán Ghana Polonia Integrity Watch Afghanistan Social Enterprise Development Foundation of West Africa Kraków University of Economics (SEND)-Ghana Albania Portugal Albanian Socio-Economic Think-Tank – ASET, Guatemala Institute of Public Policy - Lisbon Asociación Centro Internacional para Investigaciones en Argelia Derechos Humanos ONG Catar Association Nationale de Finances Publiques For inquiries, please contact the International Budget Partnership Honduras Angola Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH) Rumania Acção para o Desenvolvimento Rural e Ambiente (ADRA) Funky Citizens Hungría Argentina Kfib.Hu Közhasznú Nonprofit Kft (KFIB) Rusia Fortalecimiento de las Instituciones Democráticas (ACIJ) St.Petersburg Center “Strategy” India Australia Centre for Budget and Governance Accountability (CBGA) Ruanda Tax and Transfer Policy Institute (TTPI), Crawford School of Public Institute of Policy Analysis and Research, IPAR-Rwanda Policy, ANU Indonesia Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA) Santo Tomé y Príncipe Azerbaiyán Webeto Eurasia Extractive Industries Knowledge Hub Irak Iraq Institute for Economic Reform Arabia Saudita Bangladés For inquiries, please contact the International Budget Partnership Centre on Budget and Policy, Department of Development Italia Studies, University of Dhaka Lunaria/Sbilanciamoci! Senegal Groupe d’Etude, de Recherche et d’Action pour le Benín Japón Développement (GERAD) Social Watch Benin Access-info Clearinghouse Japan Serbia Bolivia Jordania Transparency Serbia Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) Partners - Jordan Sierra Leona Bosnia-Herzegovina Kazajistán Budget Advocacy Network (BAN) Fondacija “Centar za zastupanje građanskih interesa” (Public Sange Research Center Interest Advocacy Center) Eslovaquia Kenia MESA10 Botsuana Institute of Public Finance Kenya (IPF-Kenya) Botswana Institute for Development Policy Analysis (BIDPA) Eslovenia Kirguistán CPOEF Brasil Public Association Precedent Partner Group Instituto de Estudos Sócioeconômicos (INESC) Somalia Líbano Somali Disaster Resilience Institute (SDRI) Bulgaria For inquiries, please contact the International Budget Partnership Industry Watch Group Sudáfrica Lesoto Public Service Accountability Monitor Burkina Faso Action Aid Lesotho Centre pour la Gouvernance Démocratique (CGD) Corea del Sur Liberia Department of Public Administration, Kyung Hee University, Burundi Actions for Genuine Democratic Alternatives (AGENDA) For inquiries, please contact the International Budget Partnership Sudán del Sur Macedonia For inquiries, please contact the International Budget Partnership Camboya Center for Economic Analyses The NGO Forum on Cambodia España Madagascar Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Camerún Multi-Sector Information Service (MSIS-Tatao) Budget Information Center (BIC) Sri Lanka Malaui Verite Research (Pvt) Ltd Canadá Malawi Economic Justice Network Institute of Fiscal Studies and Democracy Sudán Malasia Nuhad Mohamed, Consultant Chad Institute for Democracy and Economic Affairs (IDEAS) Groupe de Recherches Alternatives et de Monirtoring du Projet Suazilandia Pétrole Tchad-Cameroun (GRAMPTC) Malí Coordinating Assembly of NGOs in Swaziland (CANGO) Groupe de recherche en économie appliqué et théorique Chile (GREAT) Suecia Fundación Ciudadano Inteligente Melander Schnell Consultants México China FUNDAR Tayikistán For inquiries, please contact the International Budget Partnership Uktam Dzhumaev, Consultant Moldovia Colombia Independent Think Tank ”Expert – Grup” Tanzania Foro Nacional por Colombia HakiElimu Mongolia Comoras Open Society Forum Tailandia Co-fin-co (Comores Finance Consulting) Ora-orn Poocharoen, Consultant Marruecos Costa Rica Transparency Maroc Timor Oriental Programa Estado de la Nación La ‘o Hamutuk Mozambique Costa de Marfil Centro de integridade publica (CIP) Trinidad y Tobago Initiative pour la Justice Social, La Transparence et la Bonne Sustainable Economic Development Unit (SEDU), Department of Gouvernance en Côte d’Ivoire (SOCIAL JUSTICE) Myanmar Economics, The University of the West Indies Spectrum – Sustainable Development Knowledge Network Croacia Túnez Institut za javne financije Namibia Union Générale Tunisienne du Travail (UGTT), Département des Institute for Public Policy Research Etudes República Checa University of Economics, Prague Nepal Turquía Freedom Forum Turkish Economic and Social Studies Foundation (TESEV) República Dominicana Fundación Solidaridad Nueva Zelanda Uganda Jonathan Dunn, Consultant Uganda Debt Network República Democrática del Congo Reseau Gouvernance Economoque Et Democratie (REGED) Nicaragua Ucrania Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP) Centre Eidos Ecuador Grupo FARO Níger Reino Unido Alternative Espaces Citoyens (AEC) London School of Economics and Political Science — Egipto Government Department The Egyptian Center For Public Policy Studies (ECPPS) Nigeria BudgIT Nigeria Estados Unidos El Salvador Robert Keith, Consultor Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) Noruega Scanteam Venezuela Guinea Ecuatorial Transparencia Venezuela Marcial Abaga Barril, Consultor Pakistán Omar Asghar Khan Foundation Vietnam Fiyi Center for Development and Integration Citizens Constitutional Forum Limited Papúa Nueva Guinea Institute of National Affairs Yemen Francia Social Research and Development Center (SRDC) Association pour la fondation Internationale de Finances Paraguay Publiques (FONDAFIP) Centro de Analisis y Difusion de la Economia Paraguaya (CADEP Zambia Jesuit Centre for Theological Reflection Georgia Perú Transparency International Georgia Ciudadanos al Día Zimbabue National Association of Non-Governmental Organisations Alemania Filipinas (NANGO) Open Knowledge Foundation Deutschland e.V. DLSU Jesse M. Robredo Institute of Governance AGRADECIMIENTOS Desde el International Budget Partnership queremos agradecer a nuestros colegas de 115 instituciones de investigación y organizaciones de la sociedad civil de todo el mundo cuyo trabajo constituye la base de la Encuesta de Presupuesto Abierto. Agradecemos profundamente su dedicación, perseverancia y pericia, así como su paciencia con nuestras numerosas consultas durante el prolongado proceso de verificación y edición. La Encuesta de Presupuesto Abierto está inspirada en nuestros socios y su trabajo. Esperamos que la Encuesta, a su vez, contribuya con el impacto de sus iniciativas y avances en la transparencia presupuestaria, la participación y la vigilancia en todo el mundo. Este proyecto es el resultado de los esfuerzos colectivos del equipo de la Encuesta de Presupuesto Abierto del IBP, dirigido por Anjali Garg. Ella trabajó en estrecha colaboración con los colegas de IBP Nusrat Ahmad, Kenan Aslanli, Paolo de Renzio, Michaela Fleischer, Joel Friedman, Suad Hasan, Dan Hiller, Chao-Yuan Lee, Elena Mondo, María José Eva Parada, Vivek Ramkumar, David Robins, Babacar Sarr y Sally Torbert, quienes participaron con los socios de investigación y los revisores pares de todo el mundo para garantizar la calidad de los datos. Agradecemos especialmente a Emilie Gay y Jonathan Dunn, quienes también trabajaron en estrecha colaboración con el quipo de IBP y los socios de investigación para recopilar e investigar los datos. También deseamos agradecer a Elena Mondo por su liderazgo en el diseño de las actividades para la generación de capacidades relacionadas con la Encuesta de Presupuesto Abierto y la conducción del trabajo de tecnología del equipo, con asistencia de David Robins y Dan Hiller. El informe de la OBS 2017 fue un esfuerzo colectivo. El informe fue redactado por Jason Lakin. Isaac Shapiro redactó el capítulo 3 y proporcionó opiniones críticas durante todo el proceso. Joel Friedman ayudó a conceptualizar el informe e interpretar los datos, y realizó contribuciones esenciales durante todo el proceso de redacción. María José Eva Parada, Claire Schouten y Sally Torbert desarrollaron los estudios de caso de los países que se incluyen en el informe. Nuestro agradecimiento especial a Brian Wampler por investigar y redactar los estudios de caso de participación que también se incluyen en el informe, y a Suad Hasan por su revisión atenta y comentarios sobre estos estudios. También deseamos agradecer a Dan Hiller por su habilidosa administración de la base de datos de informe. El equipo de comunicación del IBP, bajo la dirección de Delaine McCullough, tuvo un rol fundamental en la preparación de este informe para su publicación. Debby Friedman dirigió la edición y el diseño del informe, con asistencia editorial y en el diseño provista por Jay Colburn y Rebecca Warner. También deseamos agradecer a Marianne Klinker por el desarrollo de la presentación en línea de la Encuesta de Presupuesto Abierto, y a Claire Schouten por desempeñar un papel fundamental en la organización y coordinación del lanzamiento de la investigación en varios países. Finalmente, agradecemos sinceramente a la Fundación Ford, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia, la Open Society Foundation, UNICEF, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (UKAid) y a la Fundación William and Flora Hewlett, cuyo apoyo financiero hizo posible este esfuerzo. Warren Krafchik Director Ejecutivo Enero de 2018 i ÍNDICE Capítulo 1: El puente: Una descripción de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 1 Introducción 1 Presupuestos como puentes 2 Encuesta de Presupuesto Abierto 2017: Hallazgos 3 Mejorando las relaciones entre los ciudadanos y el estado 4 Resumen 5 Capítulo 2: El estado de la transparencia presupuestaria 9 El estado global de los documentos presupuestarios 9 El Índice de Presupuesto Abierto 2017 10 Contenido: ¿Cómo varía la disponibilidad de la información en relación con los puntajes generales? 15 Resumen 15 Capítulo 3: ¿El fin del progreso? Aumentos en la transparencia detenidos en 2017 19 Desarrollos entre el 2015 y el 2017 19 Cambios en la publicación de documentos e información 20 Una mirada más amplia: 2008-2017 20 Inhabilidad para consolidar las ganancias de los años anteriores 21 Estudios de casos sobre cambios en la transparencia 22 Resumen 26 Capítulo 4: Evaluación de las instituciones de vigilancia 29 Vigilancia legislativa 29 Instituciones superiores de auditoría 32 Instituciones fiscales independientes 32 Resumen 33 Capítulo 5: Los mecanismos de participación pueden ser más inclusivos y mejor estructurados 35 Participación y democracia 36 Principios emergentes sobre la participación en el presupuesto 36 Puntajes generales de participación 37 Mecanismos de participación: ¿Qué tan comunes son y qué forma adoptan? 37 Conclusiones: El sistema de la rendición de cuentas 42 Resumen 42 Capítulo 6: Comentarios y recomendaciones finales 45 Lo que deben hacer los ejecutivos del país 45 Lo que deben hacer las instituciones de vigilancia del país 46 Lo que debe hacer la sociedad civil 46 Lo que deben hacer los donantes 47 ii ANEXO A: Metodología de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 48 Implementación de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 y ... 48 El Cuestionario de Presupuesto Abierto 48 El proceso de investigación 49 El Índice de Presupuesto Abierto 50 Mediciones para las instituciones de vigilancia y la participación pública 50 Ponderación de la importancia relativa de los documentos presupuestarios clave y las implicancias para los puntajes 50 Para obtener más información 50 ANEXO B: Una actualización del Índice de Presupuesto Abierto para 2017 51 ANEXO C: Puntajes del Índice de Presupuesto Abierto a lo largo del tiempo, 2006 a 2017 54 ANEXO D: Encuesta de Presupuesto Abierto 2017: Transparencia, participación pública e instituciones de vigilancia 56 ANEXO E: Encuesta de Presupuesto Abierto 2017: Disponibilidad pública de documentos presupuestarios 58 Créditos de las fotos 63 iii FIGURAS, TABLAS Y CUADROS Entre los Capítulos 1 y 2: Figura 1.0: El Índice de Presupuesto Abierto 2017 Capítulo 2: Tabla 2.1: Documentos presupuestarios clave y proporción de países que publica cada uno en la OBS 2017 Tabla 2.2: Distribución de países por cantidad de documentos presupuestarios clave publicados en 2017 Figura 2.1: Distribución de países en función del puntaje del Índice de Presupuesto Abierto 2017 Figura 2.2: Una imagen global de la transparencia en 2017 Cuadro 2.1: Nuevos participantes Tabla 2.3.A: Características del sistema presupuestario por categoría de rendimiento en el OBI 2017 Tabla 2.3.B: Indicadores sociales, políticos y económicos por categoría de rendimiento en el OBI 2017 Tabla 2.4: Puntaje promedio de transparencia sobre seis tipos de información que se encuentra en los Proyectos de presupuesto del ejecutivo, por categoría del OBI 2017 Cuadro 2.2: ¿Qué desean saber realmente las personas sobre el presupuesto….y qué tiene para decir al respecto la Encuesta de Presupuesto Abierto? Cuadro 2.2-Tabla 1: Países que publican información clave para responder “¿Cuánto gasta mi gobierno en salud?” Cuadro 2.2-Tabla 2: Países que publican información clave para responder “¿Implementa mi gobierno el presupuesto tal como fue aprobado por la legislatura?” Cuadro 2.2-Tabla 3: Países que publican información clave para responder “¿Qué intenta lograr el gobierno con el dinero que recolecta y gasta?” Capítulo 3: Tabla 3.1: Cambios regionales en los puntajes del OBI, 2015-2017 Tabla 3.2: Cambio en la cantidad de países que publican determinados documentos entre 2015 y 2017 Figura 3.1: Cantidad de países por categoría de transparencia y año (países encuestados desde 2008) Tabla 3.3: Número de países que experimentan grandes cambios en el puntaje del OBI entre las rondas de la Encuesta Tabla 3.4: Documentos disponibles al público entre 2008 y 2015 pero no en 2017 Tabla 3.5: Ejemplos de cambios repetidos en la publicación de documentos presupuestarios, 2008-2017 Cuadro 3.1: África Subsahariana: Inhabilidad para institucionalizar los logros del pasado iv Capítulo 4: Figura 4.1: Países agrupados según el puntaje de vigilancia de las legislaturas de 2017 Cuadro 4.1: ¿Con qué frecuencia las legislaturas enmiendan los presupuestos? Figura 4.2: Desafíos de la legislatura para vigilar el presupuesto durante su aprobación e implementación Figura 4.3: Países agrupados según el puntaje de supervisión de la institución superior de auditoría de 2017 Capítulo 5: Tabla 5.1: Oportunidades para la participación pública en el proceso presupuestario Cuadro 5.1: ¿Cuál es la relación entre los principios de participación de GIFT y las preguntas sobre la participación de la OBS 2017? Tabla 5.2: Puntajes promedio de participación, por categoría de transparencia del OBI Figura 5.1: ¿Qué tan generalizados están los siete mecanismos de participación evaluados en la OBS 2017? Cuadro 5.2: Materia pendiente: Incluir las opiniones de los grupos vulnerables Cuadro 5.3: Filipinas: Acuerdos de asociación sobre el presupuesto Cuadro 5.4: Brasil: Consejos de administración de políticas públicas Cuadro 5.5: Corea del Sur: Sitio web para denunciar el desperdicio del presupuesto Cuadro 5.6: Canadá: Audiencias legislativas antes de la aprobación del presupuesto en la Cámara de los Comunes Figura 5.2: Desempeño en el sistema de rendición de cuentas presupuestarias en 2017 Tabla 5.3: Países con un índice de 40 o menos en los tres componentes del sistema de rendición de cuentas Cuadro 5.7: Medidas más robustas de participación en 2017 causaron una reducción en los puntajes v 1 El puente: Una descripción de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 credenciales democráticas y un menor apoyo por los partidos “Sucede algo extraño con la e instituciones tradicionales. Al mismo tiempo, los datos de las encuestas de los años recientes han revelado grandes recelos democracia. Todos parecen desearla pero sobre la democracia en todo el mundo.3 ya nadie cree en ella.” En consecuencia, parecería que el puente entre los ciudadanos — David van Reybrouck, Contra las elecciones: Un caso en favor de la democracia y los estados necesita reparación. ¿Qué impulsa esta amplia desilusión con el gobierno y la democracia? En algunos casos, el problema es la expectativa que el colapso de los regímenes Introducción autoritarios durante la tercera ola conduciría rápidamente al establecimiento de democracias robustas. Por el contrario, ¿Cuál es la relación correcta entre los ciudadanos y el estado? muchas se han convertido en regímenes “autoritarios competi- Esta pregunta se ha resuelto y cuestionado nuevamente durante tivos” o, como mucho, en democracias débiles.4 toda la historia de la humanidad. Para fines del siglo XX, parecía que la respuesta en un número creciente de países era Un segundo motivo, y tal vez más amplio, de la desilusión es cierta versión de democracia representativa. Desde la década que las instituciones políticas tradicionales y la estructura de la de 1970 hasta el comienzo de este siglo, una “tercera ola” de democracia representativa no han cumplido las necesidades de democratización presenció el surgimiento de democracias en los ciudadanos modernos. Los años recientes han presenciado todos los niveles de ingresos, en toda Europa y América Latina, importantes protestas de ciudadanos contra la corrupción Asia y África. en todo el mundo, en particular en los países de medianos ingresos. Este malestar sugiere que el abuso de poder y la Por supuesto, este surgimiento sin precedentes de la democra- falta de responsabilidad por el uso de los recursos públicos se cia también recibió oposición. Entre 1974 y 2014, casi un tercio encuentran entre las principales causas del malestar. de las democracias del mundo regresaron al autoritarismo.1 Muchos países, como China y Singapur, se han mantenido La creciente desigualdad en las décadas recientes también orgullosamente antidemocráticos, y sus modelos de gobierno ha planteado interrogantes sobre si los gobiernos pueden han sido altamente influyentes durante este período. Desde responder a los desafíos contemporáneos. La posibilidad de la década de 1970, también han surgido inquietudes sobre la que no lo hagan y que atiendan principalmente a los intereses salud de las democracias establecidas.2 Sin embargo, sería justo de los más privilegiados ha alimentado algunas de las revueltas decir que la democracia representativa parecía ser la respuesta populistas contra el sistema de 2016-17. En lugar de solucionar preferida de numerosos ciudadanos, estados e instituciones estos desafíos subyacentes, muchos gobiernos también han multilaterales a la pregunta de un puente adecuado entre los ajustado los controles sobre la sociedad civil, amenazando aún ciudadanos y el estado. más su propia legitimidad.5 Sin embargo, a partir de 2016, el creciente descontento con Sin embargo, las expectativas contemporáneas del gobierno el gobierno, incluido el gobierno democrático, ha culminado van más allá de reducir la corrupción y solucionar las nece- en el surgimiento de políticos nacionalistas con dudosas sidades de las personas. Los ciudadanos en muchos países 1 Larry Diamond, “Facing Up to the Democratic Recession”, Journal of Democracy, (enero de 2015): págs. 141-55. 2 Ver, por ejemplo, Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki, The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission (Nueva York: New York University Press, 1975). 3 Para conocer los datos de la encuesta de Europa Occidental y Estados Unidos, vea Roberto Stefan Foa y Yascha Mounk, “The Democratic Disconnect”, Journal of Democracy 27, n.º 3 (julio de 2016): 5-17. Para conocer los datos de la encuesta de África, vea Robert Mattes y Michael Bratton, “Do Africans Still Want Democracy?” Policy Paper No. 36 (Afrobarometer, noviembre de 2016). Para consultar datos de la encuesta que incluyan algunos países adicionales de Asia y América Latina, vea https://www.edelman.com/global-results/. Una sorpresa en estos últimos datos es la confianza elevada y creciente en el gobierno de India en los años recientes. Finalmente, los datos de Asian Barometer sugieren una reducción en la confianza en el gobierno en numerosos países del este de Asia en las últimas instancias de la encuesta. Consulte www.asianbarometer.org/survey/key-findings 4 Steven Levitsky y Lucan Way, “The Myth of Democratic Recession,” Journal of Democracy 26, n.º 1 (enero de 2015): 45; y Mattes y Bratton, “Do Africans Still Want Democracy?” 5 Para ver una revisión de lo que sucede en el espacio civil a nivel mundial en 2017, consulte CIVICUS, “CIVICUS State of Civil Society Report 2017: Year in Review, New Democratic Crisis and Civic Space”, (CIVICUS: Washington, D.C., 2017). 1 desean saber qué hacen los gobiernos y desean tener una mayor independientes que responden un conjunto de preguntas participación en el proceso para la toma e implementación de fácticas en cada uno de los 115 países evaluados. Los resultados decisiones. Ya no se conforman con sentarse y observar a sus de cada país luego se revisan por un experto anónimo, y los líderes tomar decisiones sin supervisión o participación de los gobiernos también tienen la oportunidad de proporcionar sus ciudadanos. En la medida en que los gobiernos han introdu- comentarios. cido nuevos mecanismos para cubrir estas expectativas, han resultado insatisfactorios. De acuerdo con esta opinión, son las La Encuesta de Presupuesto Abierto es, en primer lugar, una formas tradicionales de democracia representativa (pero no la evaluación de las instituciones y prácticas centrales que hacen democracia misma) las que han llegado a sus límites.6 funcionar la democracia representativa: acceso a la infor- mación por parte del público, buena gestión financiera pública Es decir, los términos de la relación entre los ciudadanos y el por parte de los ejecutivos, y prácticas adecuadas de vigilancia estado ya no son una cuestión establecida. Nuevamente, se por parte de la legislatura y los auditores. Sin transparencia reformula el antiguo interrogante sobre cómo deben interac- e instituciones públicas que controlen sus poderes entre sí, el tuar los ciudadanos y el gobierno, y las formas tradicionales gobierno no tendrá posibilidades de ser responsable o efectivo. de democracia representativa muestran signos de tensión. Los ciudadanos no se retiran del gobierno, sino que buscan nuevas La OBS 2017 amplía en enfoque de IBP en la evaluación de formas de participar de forma efectiva. El desafío de nuestro la vigilancia al incluir por primera vez nuevas preguntas momento histórico es crear nuevos puentes en una era que se sobre una institución de vigilancia cada vez más prominente, basa en las fortalezas de la democracia representativa, pero instituciones fiscales independientes (IFI). Las IFI son agencias al mismo tiempo cubre sus debilidades. Debemos encontrar técnicas financiadas por el gobierno que se dedican al análisis formas innovadoras y sostenibles de alentar y canalizar la independiente y objetivo de la economía y el presupuesto. Su participación de los ciudadanos en la toma de decisiones para función es aumentar la credibilidad de las finanzas públicas, garantizar una mayor representación y responsabilidad de los ya sea garantizando que los propios pronósticos y análisis del líderes políticos. gobierno sean rigurosos o proporcionando una comprobac- ión independiente adicional sobre las cifras del gobierno. El Presupuestos como puentes aumento de las IFI en un número reducido de países, como la naturaleza cambiante de la participación, ilustra cómo algunos En el núcleo de la relación entre los ciudadanos y el estado se gobiernos buscan formas innovadoras de mejorar la confianza encuentran las decisiones sobre cómo se recaudarán y gastarán del público en las instituciones recurriendo a alternativas a las los recursos públicos. El presupuesto es donde se formulan instituciones tradicionales de democracia representativa. y responden las preguntas más importantes sobre el rol del gobierno. Esto lo convierte en el lugar adecuado para buscar La OBS 2017 también evalúa las instituciones centrales de la una respuesta a la forma en que deben interactuar los ciudada- democracia representativa evaluando los enfoques novedosos nos y el estado. a la participación formal del público en la elaboración del presupuesto. Es la primera encuesta que incluye un conjunto El International Budget Partnership (IBP) desde hace tiempo de medidas de participación pública basadas en un consenso busca un enfoque diferente en la interacción entre los ciudada- internacional sobre cómo debería ser la participación en el nos y el estado con respecto al presupuesto. Nuestro enfoque proceso presupuestario. Si bien estas medidas continuarán inicial fue la necesidad de una mayor transparencia en las evolucionando, constituyen un paso inicial para mejorar las finanzas del gobierno. Esta transparencia debía llevar a un relaciones entre los ciudadanos y el estado para llevarnos más debate más generalizado y una mayor influencia del público allá de las limitaciones de la práctica democrática actual. sobre la toma de decisiones del presupuesto en el servicio de un gobierno mejorado y una política más orientada hacia los La encuesta examina la participación formal en el proceso pobres. Con el paso del tiempo, hemos enfatizado cada vez presupuestario a nivel nacional, pero somos conscientes de más los mecanismos específicos mediante los que el público que la participación ocurre en otras áreas. Por ejemplo, años participa directamente en tal toma de decisiones. recientes han visto a numerosos gobiernos introducir nuevos mecanismos de participación, como el presupuesto participa- La OBS es la única evaluación comparativa e independiente del tivo. Y numerosos gobiernos experimentan con la participación mundo sobre la transparencia, vigilancia y participación fiscal fuera del proceso presupuestario, utilizando mecanismos a nivel nacional. La encuesta es realizada por investigadores innovadores, tales como votaciones con deliberación, asam- 6 Este caso se fundamenta en, entre otros, Filemon Peonidis, Democracy as Popular Sovereignty (Lanham, Md.: Rowman & Littlefield, 2013); John Keane, Life and Death of Democracy (Nueva York: Norton, 2009); y Helene Landemore, “Inclusive Constitution-Making: The Icelandic Experiment”, Journal of Political Philosophy 23, n.º 2 (junio de 2015): 166-91. 2 bleas de ciudadanos y contratación externa para impulsar la ceder de puntajes de transparencia ya modestos o bajos. reforma electoral (por ej., Canadá) o la reforma constitucional (por ej., Islandia).7 Pero la imagen de este año no es totalmente negativa. La reciente reducción en la transparencia general es significativa- Por supuesto, el énfasis de este año sobre nuevas formas de mente menor que los logros encontrados en rondas anteriores vigilancia y participación formal en el presupuesto no elimina de la encuesta; es decir, los presupuestos del gobierno aún la necesidad de transparencia. Es imposible imaginar un nuevo son considerablemente más transparentes hoy que hace una mecanismo para la interacción entre los ciudadanos y el estado década. Y, como siempre, la imagen general oculta la variación que no se base en una transparencia significativa. Las IFI, por crítica. El Capítulo 3 de este informe analiza brevemente ejemplo, se basan principalmente en el acceso a la información algunos de los países con mejores resultados en 2017 y explora para cumplir sus funciones en el sistema de las finanzas por qué aumentaron sus puntajes. Una porción importante públicas. Y los ciudadanos tampoco pueden usar mecanismos de los logros de 2017 se concentró entre los países con baja emergentes de participación para deliberar de manera signifi- transparencia. Asimismo, para los documentos del presupuesto cativa sin información sobre el presupuesto. En consecuencia, producidos en 2015 y en 2017, el rango de información provista la transparencia del presupuesto es fundamental para la OBS y aumentó marginalmente. nuestra esperanza de mejores relaciones entre los ciudadanos y el estado. Nuestra evaluación de vigilancia del presupuesto es mixta. Los auditores tienen una mayor probabilidad de tener puntajes Encuesta de Presupuesto Abierto 2017: que indiquen adecuadas prácticas de vigilancia que las legisla- Hallazgos turas. En general, las legislaturas adoptan prácticas limitadas de vigilancia, pero pueden proporcionar una vigilancia más La función esencial de la transparencia en el respaldo de amplia durante la formulación del presupuesto que durante la nuevos mecanismos que exploramos este año vuelve los implementación. Los legisladores pueden enmendar el presu- resultados de la encuesta de 2017 particularmente decepcio- puesto en la práctica en más de la mitad de los países encuesta- nantes. La Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 encuentra dos. Pero en apenas más de la mitad de los países, los ejecutivos que, a nivel mundial, el progreso hacia una mayor transpar- pueden desviar fondos entre las unidades durante el año sin encia se detuvo, reduciéndose modestamente por primera aprobación de la legislatura. Esto significa que parte del trabajo vez desde que comenzamos a medirlo. Un factor importante importante de los legisladores y ciudadanos por influir sobre en la desaceleración de este año es la reversión de los logros las prioridades de presupuesto en el comienzo del proceso anteriores en África Subsahariana. De los 27 países de África presupuestario puede ser revertido durante la implementación Subsahariana incluidos en las encuestas de 2015 y 2017, 22 sin una vigilancia adecuada. Las IFI representan un área de presentaron una reducción en los puntajes de transparencia gestión de las finanzas públicas con un potencial en aumento, en la OBS 2017. (Esto se analiza más en el Capítulo 3). Con pero solo 18 países cuentan con agencias independientes con excepción de Asia, otras regiones presentaron un crecimiento recursos adecuados. más lento o moderado bajo en sus puntajes del Índice de Presupuesto Abierto (OBI), la porción de la OBS que evalúa la La mayoría de los países tienen al menos un mecanismo formal transparencia, en esta última ronda comparada a la anterior. para la participación en el presupuesto. Pero los puntajes generales de participación son bajos: ningún país en nuestra Si bien África Subsahariana presentó la mayor reducción en la encuesta tiene oportunidades adecuadas para la participación transparencia en esta ronda, la región impulsó gran parte de la pública. Asimismo, los mecanismos que utilizan los países mejora en la transparencia en la encuesta de 2015. Esto señala no son particularmente inclusivos o bien estructurados, y la inquietud más amplia y más profunda que resaltamos en encontramos solo ocho casos donde los ejecutivos especial- 2015: una falta de institucionalización de prácticas abiertas del mente contactan a los grupos vulnerables para fomentar su gobierno. Al igual que en las rondas anteriores de la encuesta, participación. En casi la mitad de los países, las legislaturas, la OBS 2017 nuevamente demostró que la mayoría de los países que deberían ser una ruta principal para que los ciudadanos no son lo suficientemente transparentes para garantizar que los influyan sobre el presupuesto, no proporcionan oportunidades presupuestos se asignen de acuerdo con las prioridades públi- formales al público para presentar sus opiniones antes de su cas o se controlen adecuadamente durante la implementación aprobación. para cumplir las promesas del gobierno. Es particularmente preocupantes entonces, cuando los gobiernos parecen retro- 7 Keane, Life and Death; y Landemore, “Inclusive Constitution-Making.” 3 Con nuestras evaluaciones de transparencia, participación y decisiones con respecto a las finanzas públicas. vigilancia, podemos presentar ciertas observaciones genera- El puente para relaciones más efectivas y satisfactorias entre les sobre el sistema de rendición de cuentas. Los países con los ciudadanos y el gobierno se crea mediante compartir más mayores puntajes de transparencia también tienden a tener ideas, la información y la responsabilidad. Al informar los mayores puntajes de vigilancia y participación. Sin embargo, hallazgos de la OBS 2017, también tratamos tipos específicos ningún país posee prácticas adecuadas implementadas en de información que creemos que son más relevantes para los las tres áreas, mayormente porque las oportunidades de ciudadanos, y cuya divulgación creemos que puede ayudar a participación son limitadas y están mal estructuradas. La aumentar la confianza en el gobierno. En nuestro amplio análi- evaluación de este año sugiere que la participación formal en sis sobre la participación pública, también ofrecemos opciones el proceso presupuestario es el eslabón más débil en el sistema concretas sobre cómo los ciudadanos pueden interactuar con el de rendición de cuentas. Asimismo, el sistema de rendición de gobierno de forma significativa. cuentas del presupuesto en su totalidad es extremadamente débil en 22 de los 115 países evaluados, y las tres áreas presen- A pesar del progreso vacilante que documentamos en la OBS tan fallas significativas en estos países. Esto es desalentador: un 2017, nuestro mensaje se mantiene optimista. Si bien 2017 no proceso presupuestario solo podrá ser completamente respon- ha sido un año alentador para la democracia o la transparencia sable si se aplican las tres bases: transparencia, participación y del presupuesto, los gobiernos de todo el mundo tienen las vigilancia. herramientas disponibles para solucionar los desafíos que enfrentamos, si eligen usarlas. En los casos de transparencia y El capítulo final de este informe sugiere formas en que los participación, los gobiernos ya hacen parte de lo que necesitan, participantes del gobierno, la sociedad civil y los donantes y pueden utilizar estas bases para mejorarlas rápidamente. Por pueden trabajar para fortalecer estas bases. Esto requiere el ejemplo, todos los gobiernos de nuestra encuesta menos cuatro fortalecimiento de las instituciones y prácticas individuales, publican algunos documentos del presupuesto en línea o lo han pero también esfuerzos coordinados de varios participantes hecho en el pasado. Aun así, dos de cada tres países publican al comprometidos con la mejora en las finanzas públicas. menos un documento en línea pero no incluyen documentos adicionales que ya producen en línea de forma puntual. ¿Qué Mejorando las relaciones entre los podría ser más simple que usar los sitios web existentes para ciudadanos y el estado alojar otros documentos del presupuesto para expandir el acceso? La OBS 2017 encuentra que la transparencia en todo el mundo se mantiene limitada y el progreso se ha estancado. No intenta- Si bien los puntajes de participación presupuestaria son bajos mos explicar la reducción general en los puntajes de la OBS en general, más del 80 por ciento de los países encuestados ya 2017 como resultado de la crisis de confianza en las institucio- poseen cierta forma de mecanismo de participación. Lo que nes o en la democracia representativa. De hecho, no hay una los países necesitan es mejorar la inclusión de los mecanismos relación general entre los cambios en la democracia, medidos existentes e implementar mecanismos similares en otras etapas por índices ampliamente utilizados, y cambios en los puntajes del proceso presupuestario. Estos no son pasos imposibles para del OBI.8 ningún gobierno. Por el contrario, la reducción modesta en la transparencia La transparencia limitada en una era de creciente polarización observada en la OBS 2017 es, junto con el cada vez más redu- y el temor legítimo de que los datos sean menos atractivos cido espacio cívico y de los medios y la creciente desigualdad, en una era de “noticias falsas” es exactamente la respuesta otro síntoma de la necesidad de reparar el contrato social entre incorrecta. La mejor forma de combatir los ciclos desastrosos los estados y los ciudadanos. Cuando los ciudadanos ven a los de desconfianza y polarización es que los gobiernos publiquen gobiernos ocultar sus finanzas, ignorar las opiniones de los información más completa y mejor sobre el presupuesto; ciudadanos y no respetar la separación de los poderes, crece presentan más justificaciones más atractivas sobre sus decisio- su escepticismo con respecto al gobierno. En consecuencia, la nes y ofrezcan a los ciudadanos más y mejores oportunidades mejora del proceso presupuestario debe ser parte de la solución de participar significativamente en la toma de decisiones. En a la reducción en la confianza en el gobierno y la democracia resumen, debemos curar las debilidades de la democracia con representativa. Si los desafíos actuales de desigualdad y polar- más y mejor información y oportunidades para la participación ización política en el globo deben superarse, debemos volver a pública. imaginar cómo el estado y la sociedad participan en la toma de 8 Solo podemos ofrecer una evaluación básica de este problema aquí, pero nuestro análisis muestra que prácticamente no existe correlación entre los cambios en los puntajes de democracia (usando los datos de Freedom House o Economist Intelligence Unit) entre 2012 y 2015 o entre 2015 y 2017 cambios en los puntajes del OBI entre 2015 y 2017. Por supuesto, algunos países individuales pueden haber experimentado 4 reducciones (o aumentos) tanto en democracia como en transparencia. Resumen ■■ Por primera vez desde que lanzamos la encuesta, el progreso hacia una mejor transparencia global se ha detenido, y los puntajes promedio del Índice de Transparencia Presupues- taria se reducen levemente. Dado que los puntajes en el OBI se mantienen bajos, es particularmente desalentador ver a los países realizar un retroceso en lugar de institucionalizar la transparencia del presupuesto. ■■ Los países también deben hacer más por fortalecer la vigilan- cia y garantizar que las decisiones tomadas a comienzo del proceso presupuestario se respeten durante la implement- ación del presupuesto. El interés en las IFI es alentador, ya que estas agencias también pueden ayudar a restablecer la fe en el gobierno. Sin embargo, aún hay relativamente pocas de estas instituciones en funcionamiento en todo el mundo. ■■ Creemos que mejorar la participación formal en la creación del presupuesto debe ser parte de la solución a la reducción en la confianza en el gobierno y el creciente escepticismo sobre la democracia representativa en los años recientes. Pero los países deberán hacer mucho más por fomentar la participación significativa del público en los presupuestos en el futuro, ya que la encuesta encuentra que la participación formal del público en el presupuesto es débil en todo el mundo. ■■ En el capítulo final de este informe, ofrecemos recomendacio- nes específicas para ejecutivos, instituciones de vigilancia, la sociedad civil y los donantes, destinadas a mejorar la trans- parencia y la participación. 5 Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 0 20 40 60 80 100 Nueva Zelanda 89 Sudáfrica 89 Suecia 87 Noruega 85 Georgia 82 México 79 Brasil 77 Estados Unidos 77 Rumania 75 Reino Unido 74 Francia 74 Australia 74 Italia 73 Perú 73 Rusia 72 Canadá 71 Eslovenia 69 Alemania 69 Filipinas 67 República Dominicana 66 Bulgaria 66 Portugal 66 Indonesia 64 Jordania 63 República Checa 61 Guatemala 61 Japón 60 Corea del Sur 60 Uganda 60 Polonia 59 Eslovaquia 59 Turquía 58 Moldovia 58 Croacia 57 Chile 57 Costa Rica 56 Tailandia 56 Kirguistán 55 Ucrania 54 España 54 Honduras 54 Kazajistán 53 Nepal 52 Senegal 51 Ghana 50 Argentina 50 Namibia 50 Albania 50 Colombia 50 Papúa Nueva Guinea 50 Ecuador 49 Afganistán 49 India 48 Kenia 46 Malasia 46 Mongolia 46 Hungría 46 Marruecos 45 El Salvador 45 Sri Lanka 44 Pakistán 44 Serbia 43 Nicaragua 43 Paraguay 43 Egipto 41 Bangladés 41 Mozambique 41 Fiyi 41 Timor Oriental 40 Malí 39 Túnez 39 Benín 39 Sierra Leona 38 Macedonia 37 Liberia 36 Bosnia-Herzegovina 35 Madagascar 34 Azerbaiyán 34 Trinidad y Tobago 33 Santo Tomé y Príncipe 31 Tayikistán 30 República Democrática del Congo 29 Malaui 26 Angola 25 Burkina Faso 24 Costa de Marfil 24 Zimbabue 23 Ruanda 22 Camboya 20 Nigeria 17 Vietnam 15 China 13 Tanzania 10 Bolivia 10 Botsuana 8 Somalia 8 Comoras 8 Zambia 8 Myanmar 7 Burundi 7 Camerún 7 Sudán del Sur 5 Argelia 3 Irak 3 Líbano 3 Suazilandia 3 Chad 2 Sudán 2 Arabia Saudita 1 Níger 0 Venezuela 0 Guinea Ecuatorial 0 Lesoto 0 Catar 0 Yemen 0 0 20 40 60 80 100 Nueva Zelanda 89 Sudáfrica 89 Suecia 87 Noruega 85 Georgia 82 México 79 Brasil 77 Estados Unidos 77 Rumania 75 Reino Unido 74 Francia 74 Australia 74 Italia 73 Perú 73 Rusia 72 Canadá 71 Eslovenia 69 Alemania 69 Filipinas 67 República Dominicana 66 Bulgaria 66 Portugal 66 Indonesia 64 Jordania 63 República Checa 61 Guatemala 61 Japón 60 Corea del Sur 60 Uganda 60 Polonia 59 Eslovaquia 59 Turquía 58 Moldovia 58 Croacia 57 Chile 57 Costa Rica 56 Tailandia 56 Kirguistán 55 Ucrania 54 España 54 Honduras 54 Kazajistán 53 Nepal 52 Senegal 51 Ghana 50 Argentina 50 Namibia 50 Albania 50 Colombia 50 Papúa Nueva Guinea 50 Ecuador 49 Afganistán 49 India 48 Kenia 46 Malasia 46 Mongolia 46 Hungría 46 Marruecos 45 El Salvador 45 Sri Lanka 44 Pakistán 44 Serbia 43 Nicaragua 43 Paraguay 43 Egipto 41 Bangladés 41 Mozambique 41 Fiyi 41 Timor Oriental 40 Malí 39 Túnez 39 Benín 39 Sierra Leona 38 Macedonia 37 Liberia 36 Bosnia-Herzegovina 35 Madagascar 34 Azerbaiyán 34 Trinidad y Tobago 33 Santo Tomé y Príncipe 31 Tayikistán 30 República Democrática del Congo 29 Malaui 26 Angola 25 Burkina Faso 24 Costa de Marfil 24 Zimbabue 23 Ruanda 22 Camboya 20 Nigeria 17 Vietnam 15 China 13 Tanzania 10 Bolivia 10 Botsuana 8 Somalia 8 Comoras 8 Zambia 8 Myanmar 7 Burundi 7 Camerún 7 Sudán del Sur 5 Argelia 3 Irak 3 Líbano 3 Suazilandia 3 Amplia (81-100) Chad Suficiente 2 Considerable (61-80) Sudán 2 Arabia Saudita 1 Limitada Limitada (41-60) Níger 0 Mínima (21-40) Venezuela 0 Baja Guinea Ecuatorial Escasa o Ninguna (0-20) 0 Lesoto 0 Catar 0 Yemen 0 2 El estado de la transparencia presupuestaria Independientemente de la forma que adopte la relación entre OBS evalúa la disponibilidad para el público y la integridad de los ciudadanos y el estado en el siglo XXI, debe basarse en el cada uno de estos documentos. Para la encuesta de 2017, evalu- intercambio libre de información. Tanto los ciudadanos como amos solo los documentos que deberían haberse publicado antes el gobierno con capacidad de respuesta requieren el flujo libre del 31 de diciembre de 2016. Estos documentos se describen en la de datos entre los programas del gobierno y los fondos recauda- Tabla 2.1, que también informa su disponibilidad general. dos y gastados en ellos. Los ciudadanos no pueden organizar y formular demandas significativas al estado sin tal información. Alrededor de tres cuartos de los 115 países en nuestra muestra El gobierno no puede mantener su credibilidad ni mantener el ponen a disposición del público el Proyecto de presupuesto del compromiso de los ciudadanos de pagar impuestos y propor- ejecutivo y el Presupuesto aprobado, en tanto que menos de la cionar comentarios sobre las preferencias de la política sin la mitad ponen a disposición del público el Documento preliminar divulgación periódica de la información del presupuesto. al presupuesto o Revisiones de mitad de año. La mitad de los países en nuestra muestra ahora ponen a disposición del público Este capítulo ofrece una imagen del estado de la transparencia el Presupuesto ciudadano. Los Informes entregados durante el presupuestaria en todo el mundo a finales de 2016. Analizamos año, las Revisiones de mitad de año y los Informes de auditoría la transparencia desde la perspectiva de la disponibilidad están a disposición del público en la mayoría de los países, pero para el público de los documentos presupuestarios clave no se publican tan ampliamente como el Proyecto de presu- (“disponibles” se define como los documentos publicados en puesto del ejecutivo. línea en un sitio web oficial del gobierno de forma puntual) y desde la perspectiva de integridad de la información que De los 920 documentos que los 115 países encuestados en la contienen. Como siempre, nuestra evaluación se basa en OBS 2017 deberían haber publicado en línea de forma puntual, estándares internacionales respaldados por varias instituciones solo 561 se publicaron (ver Tabla 2.2). De los 359 (39 por ciento) mundiales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), la que no se publicaron, 156 documentos no son producidos por Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico los gobiernos de los países. Los restantes 203 documentos son (OCDE) y la Organización Internacional de Instituciones producidos, pero los gobiernos los usan con propósitos internos Superiores de Auditoría (INTOSAI), entre otras. solamente y no los divulgan al público; o limitan su disponibi- lidad al publicarlos en papel pero no los publican en línea; o los El estado global de los documentos divulgan demasiado tarde (afectando su relevancia). presupuestarios De los 115 países incluidos en la encuesta de 2017, 98 publican al Un ciclo presupuestario que funciona bien posee cuatro etapas: menos uno de los ocho documentos clave, pero no todos. Pero 1) formulación, cuando la rama ejecutiva del gobierno elabora estos países también producen 172 documentos que no publican. un borrador de la propuesta del presupuesto; 2) aprobación, Si estos gobiernos tomaran el simple paso de publicar estos 172 cuando la legislatura debate, altera y aprueba la propuesta del documentos adicionales en línea de forma puntual, aumentaría presupuesto; 3) ejecución, cuando la rama ejecutiva implementa la proporción de documentos publicados fuera del universo de las políticas delineadas en el presupuesto; y 4) vigilancia, cuando documentos potenciales del 61 por ciento al 80 por ciento de la institución superior de auditoría y la legislatura evalúan los inmediato, lo que mejoraría significativamente la disponibilidad gastos realizados para verificar si cumplen con lo estipulado en de la información del presupuesto en estos países, y elevaría el presupuesto y su rendimiento. considerablemente sus puntajes promedio de transparencia. La Encuesta de Presupuesto Abierto se basa en ocho documentos Los restantes 17 países no pusieron a disposición del público presupuestarios clave reconocidos internacionalmente como ninguno de los ocho documentos, o los publicaron todos. Los necesarios para informar cada una de estas cuatro etapas. La seis países que no pusieron a disposición del público ningún 9 Tabla 2.1: Documentos presupuestarios clave y proporción de países que publica cada uno en la OBS 2017 Cantidad de países (de 115) que Etapa del ciclo presupuestario Documentos presupuestarios clave Porcentaje de países que publican publican en la OBS 2017 Documento preliminar: Este documento divulga los parámetros amplios de las políticas fiscales con anterioridad a la Propuesta de presupuesto del ejecutivo; 50 43% describe el pronóstico económico del gobierno y los ingresos, gastos y deuda anticipados. Formulación Proyecto de presupuesto del ejecutivo: Este documento o conjunto de documentos es presentado por el ejecutivo a la legislatura para su aprobación; describe las fuentes de 88 77% ingresos, las asignaciones a los ministerios, los cambios propuestos en las políticas y otro tipo de información importante para comprender la situación fiscal de un país. Presupuesto aprobado: Es el presupuesto que ha sido Aprobación 100 87% aprobado por la legislatura. Informes entregados durante el año: Estos documentos incluyen información sobre ingresos reales obtenidos, 80 70% gastos reales realizados y deuda en la que se incurrió; se pueden emitir de forma trimestral o mensual. Revisión de mitad de año: Este documento contiene una actualización integral de la implementación del presupuesto en la mitad del año fiscal e incluye una 33 29% Ejecución revisión de los supuestos económicos y un pronóstico actualizado del resultado del presupuesto. Informe de fin de año: Este documento muestra las cuentas del gobierno al final del año fiscal e incluye, idealmente, una evaluación del progreso conseguido 76 66% hacia el logro de los objetivos de las políticas presupuestarias. Informe de auditoría: Emitido por la institución superior Vigilancia de auditoría del país, este documento examina la solidez y 77 67% la integridad de las cuentas de fin de año del gobierno. Presupuesto ciudadano: Es una versión más simple y menos técnica de la Propuesta de presupuesto del ejecutivo y el Presupuesto aprobado, diseñado para Todas las etapas 57 50% transmitir información clave al público. También son aconsejables versiones para ciudadanos de otros documentos. documento del presupuesto en nuestra evaluación de 2017 son: adelante en este informe, pero no se incluyen en el cálculo del Guinea Ecuatorial, Lesoto, Níger, Qatar, Venezuela y Yemen. puntaje del OBI. Los 11 países que publican los ocho documentos clave son espectacularmente diversos, y representan todas las principales El puntaje promedio global del OBI para 2017 es de 42 de 100, y regiones del mundo: Brasil, Bulgaria, Georgia, Indonesia, Italia, la media es 45. Esto sugiere que el estado global de la transpar- Jordania, México, Nueva Zelanda, Perú, Sudáfrica y Suecia. encia presupuestaria se mantiene limitado, y la mayoría de los Claramente, no hay nada definido a nivel regional o cultural países no publica los documentos clave y la información clave. con respecto a la transparencia del presupuesto. En general, tal como se resume en la Figura 2.1, encontramos: El Índice de Presupuesto Abierto 2017 ■■ 27 países proveen información presupuestaria escasa o no la proveen, con puntajes en el OBI de 20 o menos; Medimos la transparencia mediante el Índice de Presupuesto ■■ 20 países proveen información presupuestaria mínima, con Abierto (OBI). El OBI le asigna a cada país un puntaje de 0 a puntajes de OBI entre 21 y 40; 100 según un promedio de las respuestas a las 109 preguntas del ■■ 42 países proveen información presupuestaria limitada, cuestionario que evalúan la disponibilidad pública de la infor- con puntajes de OBI entre 41 y 60; mación presupuestaria. El puntaje en el OBI de un país refleja la ■■ 21 países proveen información presupuestaria considerable, puntualidad y la integridad de la información presupuestaria que con puntajes de OBI entre 61 y 80; y se encuentra a disposición del público en los ocho documentos ■■ 5 países proveen información presupuestaria amplia, con presupuestarios clave. Las preguntas adicionales de la encuesta puntajes de OBI entre 81 y 100. evalúan la vigilancia y la participación y se describen más 10 Tabla 2.2: Distribución de países por cantidad de documentos presupuestarios clave publicados en la OBS 2017 Cantidad de documentos Porcentaje de países Cantidad acumulativa de Cantidad acumulativa de presupuestarios clave Cantidad de países encuestados países documentos publicados publicados 8 11 10% 11 88 7 29 25% 40 291 6 15 13% 55 381 5 14 12% 69 451 4 14 12% 83 507 3 10 9% 93 537 2 8 7% 101 553 1 8 7% 109 561 0 6 5% 115 561 Total 115 100% --- --- En el resto del informe, típicamente combinamos estos cinco Países suficientemente transparentes (puntaje de 61 o mayor). grupos de países en tres categorías básicas: En promedio, los 26 países de esta categoría ponen siete de ■■ los que proporcionan baja información presupuestaria los ocho documentos presupuestarios clave a disposición del (puntaje de 0-40); público. Hay solo dos casos donde los países en este grupo ■■ los que proporcionan limitada información presupuestaria mantienen documentos solo para uso interno. Entre los países (puntaje de 41-60); y con transparencia suficiente, solo se publican tarde nueve ■■ los países que proporcionan información suficiente del documentos y ninguno se publica solo en papel. presupuesto (puntaje de 61-100), donde el público tiene al menos la información mínima necesaria para participar en Al igual que en el pasado, encontramos que, en promedio, los debates informados sobre el presupuesto. países que divulgan suficiente información de presupuesto tienen una mayor posibilidad de ser democráticos, tener una Solo 26 países poseen suficiente transparencia en el presupuesto mayor libertad de los medios, depender menos de los ingresos en la encuesta de 2017. del petróleo y tener una menor corrupción percibida que los países que ponen a disposición del público menos datos del presupuesto. Estos países también tienen una vigilancia Figura 2.1: Distribución de países en función del puntaje del Índice de legislativa y de auditoría más adecuada y tienen una mayor Presupuesto Abierto 2017 probabilidad de tener instituciones fiscales independientes. Tienden a ser más ricos y más desarrollados que los países que 60 ponen a disposición del público información más limitada del presupuesto, aunque algunos de los países de medianos ingresos, como Guatemala, Indonesia y las Filipinas también se incluyen aquí. (Ver Tabla 2.3.A y B.) 40 20 Países con transparencia limitada (puntajes de 41 a 60). En promedio, los 42 países en este grupo publican seis de los ocho documentos presupuestarios clave. Cuarenta y un 5 42 documentos de este grupo (12 por ciento) se producen pero no 20 se publican en línea puntualmente. 27 21 Los países con puntajes limitados de transparencia también se incluyen en los países con transparencia suficiente y baja en la 0 Baja Limitada Suficiente mayoría de los demás atributos. Tienen una menor probabili- Escasa (0-20) Mínima (21-40) Limitada (41-60) Considerable (61-80) Amplia (81-100) dad de ser democráticos que los países con mejor desempeño en transparencia del presupuesto, pero una mayor probabilidad 11 Cantidad de países Figura 2.2: Una imagen global de la transparencia en 2017 Amplia (81-100) Suficiente Considerable (61-80) Limitada Limitada (41-60) Mínima (21-40) Baja Escasa o Ninguna (0-20) Figura 2.2: Una imagen global de la transparencia en 2017 Cuadro 2.1: Nuevos participantes Tabla 2.3.A: Características del sistema presupuestario por categoría de rendimiento en el OBI 2017 Entre 2015 y 2017, agregamos 13 nuevos países a la Encuesta de Puntaje en el Índice de Presupuesto Abierto. Representan varias regiones y un amplio rango Presupuesto Abierto de niveles de transparencia. Sin embargo, en promedio, los países 0-40 41-60 61-100 que ingresan a la encuesta en 2017 tienen puntajes sustancialmente Indicadores de la Encuesta de Presupuesto Abierto menores que el promedio general de la muestra de la encuesta. Cantidad de países 47 42 26 País Puntaje OBI 2017 Cantidad promedio de los ocho documentos 3 6 7 Australia 74 presupuestarios clave publicados en línea en forma oportuna Burundi 7 Puntaje promedio para el Proyecto de 38 57 77 Canadá 71 presupuesto del ejecutivo puesto a disposición del público Comoros 8 El porcentaje de los ocho documentos presupuestarios clave que: Costa de Marfil 24 Están a disposición del público 35% 72% 91% Japón 60 No están a disposición del público 65% 28% 9% Lesoto 0 No se producen 25% 16% 4% Madagascar 34 Se producen, pero se usan para fines 24% 6% 1% Moldavia 58 internos únicamente Paraguay 43 Se producen, pero se publican demasiado 10% 5% 4% Somalia 8 tarde Sudán del Sur 5 Se producen, pero de publican solo en 6% 1% 0% papel o copia electrónica Suazilandia 3 Puntaje promedio para: Puntaje promedio de los 13 nuevos 30 países Participación 5 13 24 Puntaje promedio para los 115 países 42 Vigilancia por parte de la legislatura 37 48 69 Vigilancia por la institución superior de 49 68 81 auditoría que los países con una menor transparencia del presupuesto. Países con una institución fiscal 4% 24% 62% independiente: Lo mismo se aplica a sus niveles de libertad de los medios y percepción de corrupción. Y también se encuentran en el rango intermedio en idoneidad de la vigilancia por parte de las legislaturas, auditores e instituciones fiscales independientes. Tabla 2.3.B: Indicadores sociales, políticos, y económicos por categoría de rendimiento en el OBI 2017 El mismo desempeño de rango intermedio se mantiene para Puntaje en el Índice de desarrollo humano, pero estos países son levemente menos Presupuesto Abierto ricos que los países de transparencia baja. Esto se debe a que 0-40 41-60 61-100 los países ricos en petróleo están sobre representados entre los Otros indicadores países en al nivel más bajo de transparencia del presupuesto. Porcentaje con democracias completas o 2% 26% 46% deficientes Al eliminar los países con mayor dependencia del petróleo, Puntaje promedio en el Índice de Percepción de 31 39 56 que tienen una transparencia baja, el PIB per cápita del rango Corrupción intermedio es mayor que para el nivel de transparencia baja Puntaje promedio en la Clasificación Mundial de 42 33 26 Libertad de Prensa (Tabla 2.3.B). Puntaje promedio de conflictos internos 2.1 1.8 1.2 Puntaje promedio en el Índice de Desarrollo 0.58 0.70 0.82 Países con transparencia baja (puntajes de 0-40). En promedio, Humano los 47 países que proporcionan información mínima, escasa, Producto interno bruto per cápita, PPP $14,800 $14,500 $29,600 o que no suministran información, publican tres de los ocho Producto interno bruto per cápita, PPP $12,800 $14,500 $29,600 (sin incluir países dependientes del petróleo) documentos presupuestarios clave. Se produce una cantidad Fuente: Economist Intelligence Unit (Índice de democracia), Transparency International (Índice de importante de 151 documentos en este grupo (40 por ciento) Percepción de la Corrupción), Reporters Without Borders (Clasificación Mundial de la Libertad de Prensa), Índice de Riesgo de Conflicto Mundial) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo pero no se publican. Esto significa que estos países podrían (Índice de Desarrollo Humano), Fondo Monetario Internacional (Producto interno bruto). Nota: La disponibilidad de los datos de algunos indicadores genera diferencias en la cantidad de países incluidos mejorar su transparencia significativamente con tan solo un en algunos promedios. Un puntaje menor indica mayores niveles de libertad de los medios, en tanto que un mayor puntaje de conflicto indica un mayor riesgo de conflicto, y un mayor puntaje de corrupción mínimo esfuerzo adicional. indica una menor corrupción percibida. “Democracia completa” y “democracia deficiente” son las etiquetas asignadas a los países que demuestran un mayor grado de democratización en el Índice de democracia de Economist Intelligence Unit en relación con los países etiquetados como “régimen autoritario” o “régimen híbrido”. Los países que dependen del petróleo son aquellos para los que la renta del petróleo representa al menos el 20 por ciento del PIB. 14 Tabla 2.4: Promedio del puntaje de transparencia para seis tipos de información que se encuentra en los Proyectos de presupuesto del ejecutivo por categoría del OBI 2017 Aspectos Política y Categoría del OBI Gasto Ingresos Deuda Riesgo fiscal macroeconómicos desempeño Suficiente (61-100) 83 93 85 76 70 56 Limitada (41-60) 69 81 68 33 41 35 Baja (0-40) 49 54 42 25 26 20 Todos los países que publican un Proyecto de presupuesto del 69 79 67 44 46 38 ejecutivo Nota: Solo los 88 países que pusieron a disposición del público un Proyecto de presupuesto del ejecutivo se incluyen en estos cálculos. Estos países incluyen los países más dependientes del petróleo pasivos. Pero incluso estos países con mayor puntaje tienden a en nuestra muestra, pero los países en este nivel también tienen proporcionar información insuficiente, en promedio, sobre sus una mayor probabilidad de haber experimentado un conflicto riesgos fiscales (como pasivos contingentes). interno reciente. Por ejemplo, Irak, Somalia, Sudán del Sur y Yemen todos pertenecen a esta categoría. Resumen Contenido: ¿Cómo varía la disponibilidad de ■■ La transparencia del presupuesto se mantiene limitada en la información en relación con los puntajes todo el mundo, y muchos gobiernos no publican docu- generales? mentos clave. Cuando se publican tales documentos, con frecuencia carecen de información esencial. Menos de uno Nadie se interesa por los documentos presupuestarios o los de cada cuatro países encuestados proporcionan infor- puntajes de transparencia en sí mismos. Lo que realmente mación suficiente sobre el presupuesto. importa es la información del presupuesto que los gobiernos ■■ La amplia mayoría de países en la encuesta podría mejorar ponen a disposición de los ciudadanos para su análisis, debate rápidamente la transparencia poniendo a disposición del y uso para defender el cambio. (Para ejemplo, ver Cuadro 2.2 público los documentos que ya producen. La mayoría de los en las págs. 16-17.) países que producen documentos presupuestarios que no publican en línea ya publican otros documentos presupu- La Tabla 2.4, arriba, agrupa los tipos de información que espe- estarios en línea y podrían hacerlo fácilmente con todos los ramos encontrar en el Proyecto de presupuesto del ejecutivo documentos. en seis categorías.9 Incluyen información sobre los gastos, ■■ Si bien los países con mejores resultados en el OBI tien- ingresos y deuda, y también supuestos macroeconómicos sobre den a ser más ricos, existen países de todas las regiones las que se basa el presupuesto. Asimismo, los presupuestos del mundo y diferentes niveles de ingresos que publican deben incluir información sobre las prioridades de política documentos presupuestarios clave e información del del gobierno y los objetivos de desempeño, y proporcionan presupuesto. información sobre algunos de los riesgos fiscales que el país ■■ Incluso cuando los documentos están disponibles, la puede enfrentar en el futuro de acuerdo con los compromisos mayoría de los presupuestos nacionales carece de infor- asumidos. La integridad de la información provista aumenta mación básica que muchos ciudadanos probablemente para cada uno de estos grupos al avanzar a niveles de países de desearían tener sobre gastos de los diferentes sectores, bajo puntaje a países con alto puntaje. implementación del presupuesto y los objetivos y resultados de los gastos. Como ejemplo del tipo de información específica que los países más transparentes ponen a disposición, los países con suficiente transparencia (puntajes del OBI superiores a 60) tienen una probabilidad tres veces superior que los países con transparencia baja (puntajes del OBI de 40 y menos) de propor- cionar información sobre gastos tributarios. En general, los países con transparencia suficiente publican más información retroactiva y futura, como proyecciones de años múltiples para los ingresos y gastos, y más detalles sobre la deuda, y activos y 9 Las seis categorías son: ”Gastos”, que incluye las preguntas 1-8 y 19-24 de la OBS; “Ingresos”, que incluye las preguntas 9-12 y 25-30; “Deuda” que incluye las preguntas 13-14 y 31-32; “Aspectos macroeconómi- cos”, que incluye las preguntas 15-16; “Política y desempeño”, que incluye las preguntas 17-18, 36 y 47-52; y “Riesgo fiscal”, que incluye las preguntas 33-35, 37-46. 15 Cuadro 2.2: ¿Qué desean saber realmente las personas sobre el presupuesto….y qué tiene para decir al respecto la Encuesta de Presupuesto Abierto? Aquí nos enfocamos en tres ejemplos de preguntas que las personas podrían formular sobre el presupuesto, las partes de la OBS que se refieren a esas pregun- tas y qué nos dice la encuesta sobre la disponibilidad de tal información en todo el mundo.A Pregunta 1: ¿Cuánto propone gastar el gobierno en atención médica? Con frecuencia los ciudadanos desean saber cuánto gasta su gobierno en internacionales. (Pregunta 3 de la OBS) un servicio en particular y cómo cambian esos gastos con el tiempo. Las ■■ Para evaluar los gastos en salud a lo largo del tiempo, debe tener los personas también desean poder comparar lo que gasta su país con lo que gastos funcionales de varios años, proyecciones de gastos futuros hacen otros países. Comprender cómo cambia el presupuesto de salud del (Pregunta 7 de la OBS) y datos históricos. (Pregunta 22 de la OBS) gobierno es también una forma de evaluar si realiza progreso para cumplir ■■ Si hay corporaciones estatales que respaldan los servicios de salud los acuerdos nacionales e internacionales, como el Objetivo de Desarrollo (como aseguradoras públicas o proveedores), necesitará información Sostenible sobre cobertura de salud universal. Consideramos la atención sobre los gastos que fluyen a estas agencias. (Pregunta 37 de la OBS) médica como un ejemplo aquí, pero podríamos haber formulado la misma ■■ Finalmente, si el sistema de salud está descentralizado, los fondos a pregunta sobre la educación u otros servicios. niveles inferiores del gobierno podrían no capturarse en el presupuesto central del Ministerio de Salud o la clasificación funcional de gastos Responder esta pregunta no es tan simple como parece. Las personas que nacionales. Necesitaría información cuantitativa y narrativa sobre tales intentan hacerlo en general solo examinan en presupuesto del Ministerio transferencias. (Pregunta 35 de la OBS) de Salud. Pero este enfoque probablemente sea incompleto, porque no todos los gastos de salud se asignan necesariamente a ese ministerio. La tabla siguiente proporciona un resumen del nivel de disponibilidad de Para obtener una imagen completa de cuánto gasta su gobierno en salud, estos tipos de información. Si bien dos tercios de los países encuestados probablemente necesite al menos la siguiente información: tienen una clasificación funcional básica, menos de la mitad proporciona cualquiera de los tipos de información que se describe anteriormente. ■■ El presupuesto necesita una “clasificación funcional” que organice los Entonces, ciertas preguntas simples como “¿cuánto gasta el gobierno gastos por funciones o propósitos, como salud o educación, y no solo en salud este año en comparación con el año anterior?” no se pueden por ministerios. Esto garantizaría que los gastos en salud en diferentes responder con facilidad en la mayoría de los países (en 2017 solo 31 países partes del gobierno se agrupen juntos. (Pregunta 2 de la OBS) proporcionan una clasificación funcional del año anterior para comparar ■■ Para compararlo con los gastos en salud de los demás países, su país con las asignaciones del año actual). debe presentar su clasificación funcional de acuerdo con los estándares Tabla 1: Países que publican información clave para responder “¿Cuánto gasta mi gobierno en salud?”* Número de Pregunta de la OBS* Porcentaje de los 115 países encuestados pregunta de la OBS 2 ¿Clasificación funcional? 67% 3 ¿Clasificación funcional usando estándares internacionales? 44% 7 ¿Clasificación funcional para años futuros? 29% 22 ¿Clasificación funcional para años anteriores? 27% 37 ¿Transferencias a corporaciones estatales? 32% 35 ¿Transferencias a otros niveles del gobierno? 40% * Estas cifras pertenecen a países con una respuesta “a” (puntaje más alto). Para las preguntas 7 y 22, referidas a la cantidad (pero no el tipo) de clasificaciones en el presupuesto, confirmamos la cantidad que tiene clasificaciones funcionales. Pregunta 2: ¿Implementa mi gobierno el presupuesto tal como fue aprobado por la legislatura? Todos sabemos que el gobierno no siempre gasta el presupuesto exacta- ■■ El presupuesto final aprobado (o sancionado) (Pregunta EB-2 de la OBS) mente tal como fue planificado. En ocasiones existen buenas razones ■■ Informes publicados durante el año que muestran comparaciones entre para esta discrepancia. Pero si un país pasa por un proceso de debatir un el presupuesto sancionado y los gastos reales, y los motivos para estos presupuesto y luego lo acepta, sus ciudadanos deben saber si el gobierno cambios (preguntas 70 y 77 de la OBS) en realidad cumple ese acuerdo. Y de no ser así, ¿por qué no? ■■ Un informe a fin de año que muestra los gastos finales en función del presupuesto original, con explicaciones de las desviaciones (Pregunta Para evaluar los gastos del gobierno en función del presupuesto aprobado, 84 de la OBS) necesitaría la siguiente información: ■■ Para los gastos en un sector específico, como la salud, el informe a fin de A. Para ver una encuesta detallada de lo que buscan los usuarios de la sociedad civil en el presupuesto, consulte Paolo de Renzio y Massimo Mastruzzi, “How Does Civil Society Use Budget Information? Mapping Fiscal Transparency Gaps and Needs in Developing Countries”, (Washington, D.C.: International Budget Partnership, diciembre de 2016) disponible en: https://www.internationalbudget.org/pblications/how-civil-society-uses-budget-information/ 16 Cuadro 2.2: ¿Qué desean saber realmente las personas sobre el presupuesto….y qué tiene para decir al respecto la Encuesta de Presupuesto Abierto? año también debe incluir los gastos mediante la clasificación funcional del público sobre gastos reales frente al presupuesto durante la implemen- que se describe anteriormente (Pregunta 85 de la OBS) tación, pero solo el 45 por ciento pone a disposición del público el gasto final en función del presupuesto. Como menos de la mitad de los países La tabla siguiente aclara que los presupuestos sancionados están amplia- usa una clasificación funcional en sus informes finales, típicamente no es mente (aunque no universalmente) disponibles, pero la otra información posible realizar el seguimiento del tipo de gasto por sector en que muchos requerida no lo está. El 59 por ciento de los países pone datos a disposición ciudadanos están interesados. Tabla 2: Países que publican información clave para responder “¿Mi gobierno implementa el presupuesto tal como fue aprobado por la legislatura?” Número de Pregunta de la OBS* Porcentaje de los 115 países encuestados pregunta de la OBS EB-2 ¿Presupuesto aprobado (sancionado) disponible? 87% 70 ¿Comparaciones entre el gasto planificado y real durante la implementación? 59% 77 ¿Presupuesto actualizado a mitad de año? 15% 84 ¿Comparación del gasto final con el presupuesto original? 45% 85 ¿Gastos reales por clasificación funcional? 46% * Estas cifras pertenecen a países con una respuesta “a” (puntaje más alto) solo en todos los casos. Para la pregunta 85, referida a la cantidad (pero no el tipo) de clasificaciones en el presupuesto, confirmamos la cantidad que tiene clasificaciones funcionales. Pregunta 3: ¿Qué intenta lograr el gobierno con el dinero que recolecta y gasta? Los presupuestos son principalmente descripciones del destino del Para analizar estas propuestas, necesitaría la siguiente información: dinero, en lugar de lo que cumpliremos. Pero muchos presupuestos ahora ■■ Información sobre los propósitos (y costos) de las nuevas propuestas de contienen cierta información sobre los usos destinados y los resultados políticas (Pregunta 17 de la OBS) deseados del gasto propuesto. Esta información le permite evaluar con ■■ Información sobre la relación entre las políticas nuevas y existentes y el mayor detalle lo que el gobierno propone hacer con su dinero. Por ejemplo, presupuesto (Pregunta 47 de la OBS) un departamento de salud puede usar parte de su presupuesto para ■■ Información sobre objetivos para los resultados que el gobierno espera vacunar niños. El presupuesto podría indicar cuántas vacunas comprará y lograr (Pregunta 51 de la OBS) cuántos niños espera vacunar. Estos objetivos luego podrían evaluarse en ■■ Información sobre el desempeño en función de los objetivos a fin de función del desempeño real durante el año. año, como la cantidad de vacunas aplicadas frente al objetivo original (Pregunta 93 de la OBS) Tabla 3: Países que publican información clave para responder “¿Qué intenta lograr el gobierno con el dinero que recolecta y gasta?” Número de Pregunta de la OBS* Porcentaje de los 115 países encuestados pregunta de la OBS 17 ¿Propósitos y costos de las nuevas propuestas de políticas? 27% 47 ¿Relación entre las políticas nuevas y existentes y el presupuesto? 33% 51 ¿Objetivos de resultados? 26% 93 ¿Resultados no financieros frente a objetivos? 12% * Estas cifras pertenecen a países con una respuesta “a” (puntaje más alto) en cada pregunta. Ninguno de los indicadores que consideramos anteriormente está disponible en más de un tercio de los países encuestados en 2017. Un tercio o menos de los países encuestados explican los costos o propósitos de las nuevas políticas o aclaran cómo se relacionarán con el presupuesto. Apenas más de un cuarto de los países encuestados proporcionan objetivos para los resultados que esperan lograr con el presupuesto. Solo 14 países presentan resultados integrales a fin de año sobre si lograron o no los objetivos de desempeño. 17 3 ¿El fin del progreso? Aumentos en la transparencia detenidos en 2017 La OBS 2017 descubre un desafortunado desarrollo con Una porción de esta reducción refleja un cambio en la forma respecto a la transparencia del presupuesto. Nuestras encues- de medir la disponibilidad pública. En 2017, por primera vez, tas anteriores todas encontraron que el puntaje general del los documentos presupuestarios deben publicarse en línea de OBI aumentaba de una ronda a otra, y el progreso era firme manera puntual para considerarse disponibles para el público. y significativo. Pero la OBS 2017 indica que, en general, la En las encuestas anteriores, los documentos presupuestarios transparencia del presupuesto se redujo levemente en los últi- publicados solo en papel (o en formas digitales no disponibles mos dos años, y esta regresión principalmente fue impulsada en línea) se consideraban disponibles para el público. Este por países en África Subsahariana que proporcionan menos cambio se realizó para reflejar la facilidad actual en la publi- información del presupuesto al público que en 2015. cación de documentos en internet, y lo que constituye una buena práctica: los documentos en línea son mucho más La leve reducción en la transparencia del presupuesto de accesibles para el público que los documentos en papel, incluso 2015 a 2017 no resultó universal y no ha afectado los logros donde la penetración de internet es limitada. Analizamos este en transparencia alcanzados en las rondas anteriores de la cambio con mayor detalle en el Anexo B.10 encuesta. Asimismo, el progreso a más largo plazo ha sido más sólido entre el grupo de países que eran inicialmente Existe una dimensión regional importante con respecto a menos transparentes. Sin embargo, este progreso es modesto, este cambio en las tendencias de transparencia (ver Tabla ya que, como vimos en el capítulo anterior, una gran mayoría 3.1). El puntaje promedio del OBI para los países de África de los países aún no proporciona suficiente información sobre Subsahariana cayó de 2015 a 2017, con una reducción de 39 a el presupuesto. Aún queda por ver si la reciente tendencia 29 entre los 27 países para los que hay datos disponibles de las negativa continuará en las rondas futuras o si las tendencias dos encuestas. En contraste, en el período de 2008 a 2015, los positivas encontradas antes de 2015 se reafirmarán. logros de transparencia presupuestaria en África Subsahariana sustancialmente excedieron los del resto del mundo, ya que la Las rondas anteriores de la OBS se completaron en 2006, 2008, región alcanzó logros positivos en cada encuesta. Entonces, 2010, 2012 y 2015. Tras realizar la encuesta durante más de una si bien África Subsahariana aún ha mejorado en relación con década, el IBP ha acopiado una importante cantidad de datos 2008, ha pasado de ser la región donde la provisión de infor- sobre cómo ha evolucionado la transparencia presupuestaria mación sobre el presupuesto crecía con más rapidez a ser la con el tiempo en los distintos países. Este capítulo examina en región donde la provisión de información sobre el presupuesto detalle los cambios en la transparencia presupuestaria para los se redujo más. 102 países encuestados en 2015 y 2017, y la tendencia a largo plazo de los 77 países encuestados de forma consistente desde Entre tanto, la cantidad de información sobre el presupuesto 2008. También consideramos algunos casos individuales de provista en otros países aumentó levemente de 2015 a 2017. países que han realizado un progreso consistente a lo largo del El puntaje promedio del OBI aumentó de 48 a 49 entre los 75 tiempo, y analizamos con mayor detalle lo que ha sucedido en países fuera de África Subsahariana para los cuales hay datos África Subsahariana en esta ronda. comparables. Desarrollos entre el 2015 y el 2017 Sin embargo, hubo una variación considerable entre otras regiones. Los países dentro de la región del sur de Asia son los Entre los 102 países que se encuestaron en 2015 y 2017, la que más aumentaron su transparencia presupuestaria, aunque transparencia presupuestaria se ha reducido en 2017. El puntaje estos logros solo conforman una porción de la reducción promedio del OBI en estos países cayó de 45 en 2015 a 43 en significativa en la transparencia que experimentaron de 2012 a 2017. 2015. Los países en el este de Asia y el Pacífico también aumen- 10 Para la comparación de los resultados de la OBS 2017 con los resultados de las rondas anteriores, usamos preguntas y definiciones asociadas con cada ronda de la encuesta. Es decir, los documentos disponibles solo en papel se consideran disponibles para el público en 2015 y los años anteriores, pero no disponibles para el público en la OBS 2017. 19 Tabla 3.1: Cambios regionales en los puntajes del OBI, 2015-17 Tabla 3.2: Cambio en la cantidad de países que publican determinados OBI regional promedio documentos entre 2015 y 2017 Región 2015 2017 Cambio Documento presupuestario clave 2015 2017 Cambio Este de Asia y Pacífico 41 44 3 Documento preliminar 55 47 -8 Europa Oriental y Asia Central 54 55 1 Proyecto de presupuesto del ejecutivo 86 81 -5 América Latina y el Caribe 50 50 1 Presupuesto aprobado 97 89 -8 Medio Oriente y África del Norte 21 20 -1 Presupuesto ciudadano 54 54 0 Asia del Sur 42 46 5 Informes entregados durante el año 82 73 -9 África Subsahariana 39 29 -11 Revisión de mitad de año 35 31 -4 Europa Occidental y los Estados Unidos 74 73 -1 Informe de fin de año 73 68 -5 Todos los países 45 43 -2 Informe de auditoría 67 69 2 Compara los 102 países evaluados en la Encuesta de Presupuesto Abierto de 2015 y 2017. Los cambios Total 549 512 -37 en la Tabla 3.1 pueden no ser exactos debido al redondeo Compara los 102 países evaluados en la Encuesta de Presupuesto Abierto de 2015 y 2017. taron la cantidad de información provista sobre el presupuesto, Considerando los documentos de forma individual, se produjo en tanto que la región de Medio Oriente y norte de África (de un cambio neto negativo a nivel mundial en el estado de una base ya baja) y la región de Europa occidental y los Estados publicación de seis de ellos; las dos excepciones son los Presu- Unidos (de una base alta) presentaron una leve reducción en la puestos ciudadanos, que no presentaron un cambio neto en la transparencia. También debemos señalar que el progreso fue cantidad publicada en 2015 y 2017, y los Informes de auditoría, particularmente importante para los países fuera de África que presentaron un aumento neto de dos. La cantidad de Subsahariana que fueron menos transparentes en 2015 (con Documentos preliminares, Presupuestos aprobados e Informes puntajes del OBI de 40 o menos en 2015). Sus puntajes aumen- entregados durante el año se redujo significativamente en los taron en un promedio de tres puntos. dos últimos años, con una caída de entre ocho y nueve docu- mentos. La cantidad de Proyectos de presupuesto del ejecutivo, Los promedios globales y regionales también enmascaran el documento más esencial del presupuesto, se redujo en cinco. la variación entre los países. Diecinueve países mejoraron sus puntajes del OBI en más de cinco puntos entre 2015 y La reducción en la publicación de documentos es el factor prin- 2017, incluidos varios países (Albania, Camboya, República cipal de la reducción en el puntaje promedio global del OBI, Dominicana, Egipto, Fiyi, Georgia, Guatemala, Honduras, en oposición a menos información provista en los documentos México, Nepal, Tailandia y Turquía) que presentaron logros publicados. La integridad de los documentos presupuestarios de dos dígitos. Por otro lado, los puntajes del OBI cayeron disponibles publicados en 2015 y 2017 aumentó levemente, de más de cinco puntos en este período en 28 países, incluidos un promedio ponderado de 61 en 2015 a 62 en 2017. 15 países con reducciones de dos dígitos (Argelia, Azerbaiyán, Bangladesh, Botsuana, Burkina Faso, Camerún, República Con respecto a los tipos específicos de información, la Democrática del Congo, Malawi, Níger, Ruanda, Sierra Leona, información sobre la deuda, políticas de ingresos y gastos Tanzania, Yemen, Zambia y Zimbabue). de años múltiples en los Documentos preliminares tenía más probabilidad de estar disponible en 2017 que en 2015. Cambios en la publicación de documentos También se ha puesto más información a disposición del e información público en los Proyectos de presupuesto del ejecutivo en 2017 en categorías clave tales como transferencias a corporaciones Entre los 102 países evaluados en 2015 y 2017, el número neto estatales y gastos para los pobres. Por otro lado, menos países de documentos presupuestarios publicados se redujo en 37 en 2017 usaron una clasificación económica consistente con (ver Tabla 3.2). Es la primera vez desde que comenzamos la los estándares internacionales en sus presupuestos, y menos encuesta que se produce una reducción en la cantidad de docu- informaron finanzas gubernamentales de forma consolidada, mentos publicados. Esta reducción se concentró en los países entre otras áreas donde la transparencia declinó. en África Subsahariana. La cantidad neta de documentos presupuestarios en esta región se redujo en 27, conformando Una mirada más amplia: 2008-2017 una mayoría importante de la reducción neta en documentos presupuestarios en todo el mundo. La tendencia desalentadora en la transparencia presupuestaria general de 2015 a 2017 no ha compensado el progreso general 20 que ocurrió en los años anteriores. Según la medición del OBI, puntajes, los puntajes promedio se redujeron levemente. los países aún proporcionaron más información sobre el presu- Otra forma de evaluar el cambio a lo largo del tiempo es puesto en 2017 que en 2012. Y ronda por medio de la encuesta examinar la cantidad de países cubiertos por cada una de las antes de 2012 también encontró un crecimiento general en la tres categorías de transparencia que usamos en este informe: cantidad de información provista. transparencia baja, limitada, o suficiente (ver Figura 3.1). Encuestamos a los países por primera vez en 2006, pero la Encontramos que el número de países con baja transparencia cantidad de países inicialmente cubiertos era relativamente se ha reducido a lo largo del tiempo y la cantidad de países que pequeña. Tomando 2008 como punto inicial, hay 77 países proporcionan información limitada o suficiente ha aumentado. para los que tenemos puntajes en todas las encuestas entre ese Entre los 77 países para los que se pueden realizar compara- año y la encuesta actual. En general, el puntaje promedio del ciones de una década, 36 presentaron puntajes del OBI de 40 o OBI para estos 77 países aumentó en seis puntos durante ese menos en 2008, cayendo a 24 países con puntajes así de bajos período, a pesar de la leve reducción en la transparencia entre en 2017. Mientras tanto, la cantidad de países con puntajes de 2015 y 2017. 41-60 aumentó de 23 en 2008 a 31 en 2017, y la cantidad de países que proporcionan información suficiente (un puntaje de Como han demostrado las comparaciones a largo plazo en los 61 o más) aumentó en cuatro. informes anteriores, el progreso ha sido mucho más pronun- ciado entre los países con una menor transparencia inicial. De acuerdo con la tendencia hacia una mayor información del Asimismo, la tendencia entre los países en el espectro inter- presupuesto antes de 2015, también se observó un aumento medio de transparencia ha sido más positiva que entre los que sustancial en la cantidad de documentos presupuestarios clave ya brindaban información suficiente. Los países con puntajes que se pusieron a disposición del público puntualmente en del OBI de 20 o menos en 2008 aumentaron sus puntajes en un ese período. En conjunto, la tendencia de documentos a largo promedio de 19 puntos para 2017, la única categoría de países plazo se mantiene positiva: los aumentos en la publicación de para los que el progreso debería considerarse robusto (aunque documentos antes de 2015 excedió las pérdidas experimentadas la mayoría de estos países que mejoraron aún no presentan desde entonces, especialmente con respecto a los Presupuestos información suficiente sobre el presupuesto). Entre los países ciudadanos. con puntajes en el OBI entre 41 y 60 en 2008, el aumento promedio hasta 2017 fue de cinco puntos. Para otros rangos de Inhabilidad para consolidar las ganancias de los años anteriores Figura 3.1: Cantidad de países por categoría de transparencia y año (países Un factor de la leve reducción en la transparencia general encuestados desde 2008) identificado en la OBS 2017 es que en algunos países, en particular en África Subsahariana, los puntajes que aumen- taron significativamente en 2015 han retrocedido en 2017. Es 18 18 19 la primera ronda de la encuesta desde 2008 que presenta más 22 22 países con pérdidas importantes (más de cinco puntos) que ganancias importantes, con 28 países con reducción frente a 19 con ganancia (ver la Tabla 3.3). Para los 32 países con puntajes 23 28 que aumentaron más de cinco puntos entre 2012 y 2015, los 30 30 31 puntajes promedio se redujeron en siete puntos en 2017. Tabla 3.3: Número de países que experimentan grandes cambios en el puntaje 36 del OBI entre las rondas de la encuesta 31 28 25 24 Número de países cuyo puntaje 2008 2010 2012 2015 del OBI: a 2010 a 2012 a 2015 a 2017 Aumentó en más de cinco puntos 18 26 32 19 Se redujo en más de cinco puntos 3 15 23 28 2008 2010 2012 2015 2017 Baja Limitada Suficiente Cantidad total de países en ambas 77 93 100 102 rondas de la encuesta 21 Cantidad de países Tabla 3.4: Documentos disponibles al público entre 2008 y 2015 pero no en 2017 Tabla 3.5: Ejemplos de cambios repetidos en la publicación de documentos Estado en la Encuesta presupuestarios, 2008-2017 País Documento de Presupuesto Estado de los documentos por ronda de la Abierto 2017 País Documento OBS Informes entregados Afganistán Publicados tarde 2008 2010 2012 2015 2017 durante el año Presupuesto Informes entregados Colombia Bangladesh Publicados tarde ciudadano durante el año Documento Informes entregados Fiyi Bolivia Publicados tarde preliminar durante el año Informes Informes entregados Bosnia y Herzegovina Publicados tarde Ghana entregados durante el año durante el año Croacia Documento preliminar Publicado tarde Presupuesto Guatemala Revisión de mitad de ciudadano Alemania No se produce año Informe de fin Pakistán Mongolia Documento preliminar Publicado tarde de año Namibia Informe de auditoría No se produce Revisión de mitad Filipinas de año Papúa Nueva Guinea Documento preliminar Publicado tarde Informes Rusia Documento preliminar Publicado tarde Santo Tomé y entregados Príncipe Se elabora para uso durante el año Serbia Informe de fin de año interno solamente Documento Eslovenia Venezuela Presupuesto aprobado Publicado tarde preliminar Presupuesto aprobado Informe de Tailandia Yemen e Informes entregados No se producen auditoría durante el año Proyecto de Yemen presupuesto del ejecutivo Este tipo de regresión es nuevo. Es la primera ronda de la encuesta donde los puntajes promedio de países con ganancias ••Disponible al público • No producido Uso interno, Publicado tarde, No publicado en línea importantes en una ronda anterior de la encuesta (aumentos en la publicación de más de cinco puntos) en realidad se reduje- Estudios de casos sobre cambios en la ron. Por ejemplo, si analizamos los 18 países que aumentaron transparencia sus puntajes en más de cinco puntos entre 2008 y 2010, sus puntajes promedio continuaron aumentando en cada ronda de En esta sección, consideramos con mayor detalle casos espe- la encuesta hasta 2017, cuando se redujeron en siete puntos con cíficos de cambio a lo largo del tiempo en el desempeño en el respecto a 2015. De forma similar, si seguimos a los 26 países OBI. En primer lugar, analizamos casos donde los puntajes con puntajes que aumentaron en más de cinco puntos entre han aumentado en rondas sucesivas de la encuesta, como 2010 y 2012, los puntajes promedio aumentaron nuevamente en Georgia, Jordania, México y Senegal. También consideramos 2015, pero luego se estancaron en 2017. Fiyi, que tuvo un buen resultado en 2017 pero donde encon- tramos evidencia de aumento y reducción en la transparencia Algunos países que habían publicado de forma consistente y en la vigilancia. Luego consideramos la región de África documentos presupuestarios clave de forma puntual también Subsahariana, que fue un factor importante de la reducción dejaron de hacerlo en 2017. Esta lista incluye un conjunto diverso general de los puntajes en 2017. Estos estudios de caso se basan de países de todas las regiones del mundo (ver la Tabla 3.4). en conversaciones entre el IBP, los socios, expertos de países y funcionarios del gobierno que han seguido de cerca estos La regresión entre los países que anteriormente han liderado la desarrollos. reforma es inquietante. ¿Terminará siendo esto un contratiempo menor, o esta tendencia continuará más allá de 2017? Dado que, Georgia: Florecimiento de la transparencia después de en varios países, con frecuencia se publican documentos, luego la Revolución de las Rosas. El puntaje del OBI en Georgia no se publican, luego se publican nuevamente (ver ejemplos en la aumentó de 34 en 2006 a 82 en 2017. Estas mejoras en la Tabla 3.5), es peligroso predecir qué sucederá en 2019.11 transparencia se relacionan con las reformas más amplias en la gestión financiera pública (PFM) que han expandido y consolidado la disponibilidad de información sobre el presu- puesto. Estas reformas comenzaron con la Revolución de las Rosas en 2003, un cambio pacífico de poder respaldado por 11 Para ver una evaluación más detallada de estos tipos de cambios en la publicación de documentos presupuestarios a lo largo del tiempo, vea Paolo de Renzio, Daniel Hiller y Suad Hasan, “Taking Stock of the Volatility of Budget Transparency”, Budget Brief, (Washington, D.C.: International Budget Partnership, agosto de 2017). 22 una coalición de partidos de la oposición, organizaciones no muchos de los cuales se unieron con posterioridad al cambio gubernamentales y los medios, alineado con políticos que político en 2004 y siguen comprometidos con modernizar el deseaban una reforma contra la corrupción.12 Para el ciclo gobierno. Estos funcionarios han superado obstáculos inter- presupuestario de 2017, Georgia produjo y publicó varios nos para la reforma de sus sistemas de PFM, como tensiones nuevos documentos presupuestarios: una amplia Revisión de potenciales con los ministerios de líneas en las prácticas y mitad de año, y seis documentos adicionales de respaldo de la procedimientos del presupuesto, adoptando evaluaciones y Proyecto de presupuesto del ejecutivo, que incluyó un informe procesos de aprendizaje frecuentes. sobre la deuda estatal. Jordania: Reforma democrática más amplia y alianzas clave. El Partido del Movimiento Nacional Unido, que tomó el poder Jordania ha mejorado significativamente su puntaje del OBI como resultado de las protestas contra la manipulación en las desde 2006, cuando obtuvo 50. En la OBS 2017, este puntaje elecciones, posteriormente redactó la Visión estratégica para la aumentó a 63, principalmente debido a la publicación de una gestión financiera pública. Esta visión orientó varias reformas, nueva Revisión de mitad de año y la integridad mejorada de incluida la preparación de presupuestos de programas y desem- sus documentos presupuestarios, que incluyen el agregado de peño en 2006, sistemas de clasificación del presupuesto que pronósticos macroeconómicos en el Documento Preliminar y cumplieron con estándares internacionales en 2009, un sistema los datos sobre gastos por clasificación funcional en el Proyecto de Tesoro electrónico en 2010, y un balance del gobierno central de presupuesto del ejecutivo. en 2012.13 Se aprobó legislación clave sobre PFM en 2008-09, que consolidó las funciones centrales de finanzas dentro del Minis- El Ministerio de Finanzas de Jordania ha buscado reformas terio de Finanzas.14 Las reformas en el sistema de administración más amplias en la gestión financiera pública con apoyo interna- de ingresos también han mejorado el desempeño de Georgia en cional de la UE y USAID, cuyo apoyo está parcialmente condi- el informe Doing Business del Banco Mundial.15 cionado a las mejoras en la transparencia.18 Estas reformas son complementarias a reformas democráticas más amplias que Georgia recibió un importante apoyo internacional para las se han realizado en Jordania con posterioridad a las protestas reformas del PFM del Banco Mundial y del Instrumento de de la Primavera Árabe de 2011 en la región, incluidos cambios Vecindad y Alianza Europea, entre otros donantes. Estos en el proceso electoral y las leyes de partidos políticos y una programas de reformas incluyeron indicadores específicos estrategia contra la corrupción que incluye compromisos con sobre los plazos y la transparencia de la información sobre la transparencia.19 Estos pasos sugieren un gobierno que realiza las finanzas públicas.16 Mediante estos programas, Georgia un compromiso sostenido por mejorar la transparencia fiscal mantiene reuniones trimestrales y anuales de revisión para en los próximos años. evaluar el progreso en su estrategia de PFM. México: Democratización, profesionalización y apertura. En Georgia tuvo incentivos adicionales para mejorar sus finanzas 2009, el Secretario de Finanzas y Crédito Público de México públicas debido a sus objetivos de asociación con la UE y comenzó a trabajar con mayor consistencia para la publicación participación en la Alianza para el Gobierno Abierto en 2011. de información presupuestaria clave. Este esfuerzo contribuyó Así, incluso cuando Georgia sufrió una transición política a un aumento firme del puntaje de México del OBI de 61 hacia el partido de la oposición, Georgian Dream, en 2012, las puntos en 2012 a 66 en 2015 y 79 en la encuesta actual. México reformas de PFM continuaron y se consolidaron. Los compro- ahora se clasifica entre los 10 países más transparentes en la misos de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) sobre encuesta. La mejora en el puntaje del OBI 2017 de México se reformas del PFM y un proceso presupuestario más transpar- debe principalmente a la mayor integridad de su Revisión ente se completaron en 2015, y resultaron en un Presupuesto de mitad de año (considerada como tal por primera vez en ciudadano revisado. Se agregaron nuevos compromisos sobre esta ronda) y en el Proyecto de presupuesto del ejecutivo. La la participación pública en el proceso de auditoría en 2016.17 información capturada en el OBI 2017 que no estaba disponible El progreso de Georgia hacia la transparencia ha sido impulsa- anteriormente incluye detalles sobre fuentes individuales de do por funcionarios capaces dentro del Ministerio de Finanzas, ingresos fiscales y una clasificación económica consistente con 12 Ver Giorgi Kandelaki, “Georgia’s Rose Revolution”, Washington, D.C., United States Institute of Peace, 2006. 13 Georgia – Public Expenditure Review: Building a Sustainable Future (Washington, D.C.: Banco Mundial, junio de 2017). 14 Verena Fritz, Marijn Verhoeven y Ambra Avenia, Political Economy of Public Financial Management Reforms: Experiences and Implications for Dialogue and Operational Engagement (Washington, D.C.: Banco Mundial, 2017). 15 Doing Business 2018: Reforming to Create Jobs (Washington, D.C.: Banco Mundial, octubre de 2017). 16 “Georgia - Public Sector Financial Management Reform Support Project”, Implementation Completion and Results Report, n.º ICR2445 (Washington, D.C.: Banco Mundial, noviembre de 2012). 17 Lasha Gogidze, “Georgia: 2014-2016 End of Term Report” (Washington, D.C.: Sociedad del Gobierno Abierto, 2016), disponible en https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Georgia_EOTR_2014- 2016_for-public-comment_ENG_0.pdf. 18 También ha recibido apoyo del Banco Mundial, el FMI y las agencias de asistencia de Japón, Alemania, Francia y Corea. Ver John Wiggins, David Biggs, and Omar Al-Bokairat, “Jordan: PEFA Assessment 2016”, Proyecto N.º 2016/375005/1 (España: AECOM International Development Europe SL, Febrero de 2017). 19 “Jordan: Democracy, Rights & Governance”, USAID, última actualización 5 de septiembre de 2017, https://www.usaid.gov/jordan/democracy-human-rights-and-governance. Ver también el anuncio de la Embajada de Jordania sobre el Sistema de Integridad Nacional, disponible en: http://www.jordanembassyus.org/sites/default/files/resources/national-integrity-system.pdf. 23 los estándares internacionales. reanudó la publicación del Presupuesto aprobado después de no haberlo publicado en 2012. Entre 2015 y 2017, el gobierno Los factores del cambio en México se remontan a más de publicó por primera vez el Informe de fin de año y reanudó su dos décadas a la democratización del sistema de partidos, el práctica anterior de publicar el Informe de auditoría. desarrollo de una sociedad civil robusta comprometida con las cuestiones presupuestarias y una serie de reformas legales que En 2016, el gobierno se comprometió a fortalecer el proceso comenzaron en 2002. Entre otras cosas, estas reformas han del presupuesto garantizando la vigilancia parlamentaria aumentado el acceso a la información y han modernizado el del presupuesto, y mejorando la capacidad de su institución proceso presupuestario. Más recientemente, el Programa para superior de auditoría de cumplir con los estándares interna- un Gobierno Cercano y Moderno también se aprobó en 2013.20 cionales. Prometió adoptar medidas en línea con los Principios El programa incluye un objetivo para un puntaje del OBI de 81 de alto nivel de transparencia fiscal de la Iniciativa Global para 2018.21 Esto ha creado incentivos para diferentes unidades para la Transparencia Fiscal (GITF), que han sido avalados federales para ajustar sus prácticas y estándares para garantizar por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2012.23 El que la información presupuestaria relevante esté disponible gobierno también expresó interés en unirse a OGP y destacó según lo requieren los estándares internacionales. la importancia de divulgar información del presupuesto y permitir la participación de los ciudadanos en una reunión de El rol de la Unidad de Evaluación de Desempeño en el Minis- la OGP de 2016.24 Con las mejoras en la publicación de docu- terio de Finanzas también ha sido esencial. La unidad está a mentos en Senegal, ahora es elegible para unirse a la OGP. cargo de la planificación de políticas y es el principal revisor del cuestionario de la OBS. A medida que los funcionarios se Varios factores clave contribuyeron a las mejoras en la trans- han familiarizado más con la OBS a lo largo del tiempo, han parencia presupuestaria en Senegal. El gobierno ha observado podido comprender mejor los estándares internacionales y la función de la Unión Económica y Monetaria de África Occi- la relevancia de proporcionar la información del presupuesto dental (WAEMU) en la generación de reformas y las ganancias en cierto formato. La antigüedad y las normas profesionales impresionantes en la región de la Encuesta de Presupuesto de los funcionarios de finanzas en México han garantizado el Abierto.25 Senegal ha implementado directivas de WAEMU compromiso más allá de los mandatos presidenciales. La inclu- sobre transparencia fiscal que están en línea con estándares sión de un compromiso por un presupuesto abierto y participa- globales, adoptándolas en la legislación nacional.26 tivo en el Segundo Plan de Acción presentado a la Alianza para el Gobierno Abierto también puede haber contribuido a una Las organizaciones nacionales e internacionales de sociedad mayor transparencia del presupuesto en México.22 civil, los medios y los socios de desarrollo, tales como la Unión Europea, el FMI, el PNUD, el gobierno francés, USAID y Finalmente, un diálogo más profundo y continuo entre la el Banco Mundial también han desempeñado un papel en sociedad civil (Fundar, IBP) y la Unidad de Evaluación de las reformas de transparencia presupuestaria.27 El gobierno Desempeño ha contribuido a una mejora en la calidad de la ha mantenido debates técnicos con la sociedad civil de información provista en los documentos del presupuesto. Senegal, IBP, la Iniciativa de Colaboración para la Reforma Esto fue esencial en la relación para la mejora de los Criterios del Presupuesto en África (CABRI) y los socios de desarrollo Generales de Política Económica, que ahora se considera una para analizar las brechas en la transparencia presupuestaria y Revisión de mitad de año. desarrollar un plan de acción. El gobierno continúa trabajando con varios participantes para realizar un seguimiento de las Senegal: alianzas regionales y globales respaldan a los refor- reformas prometidas.28 madores nacionales. Este país aumento su puntaje del OBI de 3 en 2008 y 2010 a 43 en 2015, y 51 en 2017. Entre 2012 y 2015, Fiyi: Aumento en el puntaje pero señales mixtas de trans- el gobierno publicó por primera vez el Proyecto de presupuesto parencia. Fiyi representa un caso complejo de cambio en las del ejecutivo y el Presupuesto ciudadano. El gobierno también prácticas de transparencia, donde un mayor puntaje general del 20 Ver “DECRETO que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público (Decreto de Austeridad), así como para la modernización de la Administración Pública Federal”, 10 de diciembre de 2012, http://www.normateca.gob.mx/Archivos/92_D_3345_12-12-2012.pdf. 21 Ver “Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013 – 2018, Sección III, Indicadores PGCM”, Diario Oficial de la Federación, 30 de agosto de 2013, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=53124 20&fecha=30/08/2013. 22 Ver “Alianza para el Gobierno Abierto, Segundo Plan de Acción 2013-2015, México”, http://pa2015.mx/. El plan más reciente, 2016-2018, también incluye compromisos. 23 Declaración de Senegal en la Cumbre de Londres contra la Corrupción en mayo de 2016 24 Mor Diouf, Secretario Ejecutivo del Proyecto de Senegal para la Coordinación de Reformas Presupuestarias y Financieras (PCRBF), debate de panel, Cumbre de la Alianza para el Gobierno Abierto, París, Francia, diciembre de 2016. 25 Ibid. 26 El gobierno de Senegal adoptó la Directiva 27 de WAEMU del 27 de marzo de 2009 sobre el Código de transparencia en la gestión financiera pública en su propia legislación en diciembre de 2012. LOI n° 2012- 22 du 27 décembre 2012, Journal Officiel, Republique du Senegal, www.jo.gouv.sn/spip.php?article9605. 27 “Budget Transparency”, ONG-3D. 28 Moustapha Doukoure y Aarti Shah, “Reflections on budget transparency in Francophone Africa”, CABRI, 2 de agosto de 2016, http://www.cabri-sbo.org/en/blog/2016/reflections-on-budget-transparency-in- francophone-africa. 24 Cuadro 3.1: África Subsahariana: Inhabilidad para institucionalizar los logros del pasado La leve reducción en el puntaje global del OBI en 2017 se atribuye principalmente a África Subsahariana, donde el puntaje de la región cayó en 11 puntos entre 2015 y 2017. De los 27 países de África Subsahariana encuestados en los dos años, 15 vieron una reducción en su puntaje del OBI de más de cinco puntos. Senegal fue el único país en la región que aumentó su puntaje del OBI en más de cinco puntos. Esto marca un profundo contraste con las rondas anteriores de la encuesta, cuando los países de África Subsahariana alcanzaron importantes logros. Por ejemplo, 12 de los 26 países de África Subsahariana incluidos en las rondas de 2012 y 2015 aumentaron su puntaje en más de cinco puntos durante ese periodo, y solo dos países presentaron una reducción de su puntaje del OBI en más de cinco puntos. La reducción de 2017 se debe mayormente a que los países del Subsahara publican menos documentos. Catorce países publicaron menos documentos en 2017 que en 2015, y solo dos publicaron más. En total, se publicaron 27 documentos menos en África Subsahariana en 2017 que en 2015. De los documen- tos publicados en 2015 pero no en 2017, seis eran Proyectos de presupuesto del ejecutivo. Debido al peso importante asignado al Proyecto de presupuesto del ejecutivo en el puntaje general del OBI, la falta de publicación de este documento clave tiene un efecto importante en la reducción general del puntaje de un país. De los cinco países de África Subsahariana cuyo puntaje se redujo en más de 30 puntos, cuatro no publicaron su Propuesta de presupuesto del ejecutivo en línea de forma puntual. ¿Son los resultados de África Subsahariana impulsados por el cambio en la forma en que medimos la disponibilidad pública de documentos presupuestarios? Parte de la reducción en el número de documentos publicados se debió al cambio en la forma de medir la disponibilidad pública. A partir de 2017, contamos solo los documentos publicados en línea como disponibles para el público. En las rondas anteriores, los documentos disponibles solo en copia en papel también se aceptaron como disponibles para el público (ver Anexo B). Si la medida de disponibilidad no hubiera cambiado, solo habría 10 documentos menos en 2017, en lugar de 27. En ciertos casos, esto es importante. Hay seis países en África Subsahariana que produjeron los mismos ocho documentos en papel en 2015 y 2017, pero consideramos estos documentos disponibles para el público solo en 2015. En este caso, el cambio en nuestra forma de medir la disponibilidad afectó el puntaje del país porque el país no cambió su práctica. También existen casos (cinco en África Subsahariana) donde un país anteriormente no ponía un documento a disposición del público pero lo publicó en papel en 2017. Estos países habrían tenido un mayor puntaje en 2017 si no hubiéramos cambiado la forma de medir la disponibilidad pública. Como el OBI no evalúa documentos que no considera disponibles para el público, no tenemos puntajes para documentos publicados en papel en 2017. Así, no podemos estimar con precisión el impacto del cambio en la forma de medir la disponibilidad pública. En consecuencia, realizamos varios análisis, usando diferentes suposiciones, para calcular el impacto de este cambio en los puntajes de 2017. Estas pruebas se describen en el Anexo B. Los resultados, que dependen de varias suposiciones generales, muestran que los puntajes de África Subsahariana habrían caído en tres y seis puntos en 2017 si no hubiéramos cambiado nuestra definición de disponibilidad pública. Entonces, si bien la reducción en los puntajes de África Subsahariana aumentó debido al cambio en la forma de medir la disponibilidad pública, una porción de esa reducción habría sucedido incluso sin esta actualización en el OBI. ¿Son los resultados de África Subsahariana impulsados por el pequeño conjunto de países con resultados atípicos? Hay cinco países cuyos puntajes cayeron en más de 30 puntos en 2017: Botsuana, Camerún, Malawi, Tanzania y Zambia. Cuando se eliminan estos países, la reducción general de la región cae de 11 puntos a cinco puntos. Esto es consistente con el hecho de que los puntajes de otros 10 países en la región se redujeron en más de cinco puntos y que solo uno experimentó un aumento de más de cinco puntos. Entonces, eliminar los países con la mayor reducción afecta la magnitud del cambio general en los puntajes de la región, pero se mantiene negativo. ¿Podemos decir algo sobre los países que tuvieron un mejor o peor desempeño en la región en 2017? No parece existir una tendencia que explique estas diferencias. Si bien no hemos realizado un análisis profundo de los factores que impulsan estos cambios, un examen superficial de simples correlacio- nes revela que los cambios en los puntajes del OBI en África Subsahariana no tienen una sólida correlación con los cambios en los índices de democracia, ingresos, dependencia del petróleo o desarrollo humano. Sin embargo, estos hallazgos preliminares requieren una investigación más profunda. Los resultados del OBS 2017 sugieren que los factores que contribuyeron a las mejoras en la transparencia en la región entre 2012 y 2015 no fueron suficien- tes para mantener estos logros en 2017. Los países en África Subsahariana que aumentaron su puntaje del OBI en más de cinco puntos entre 2012 y 2015 cayeron más en promedio entre 2015 y 2017 que los países que no alcanzaron una mejora sustancial entre 2012 y 2015. Nuestra evaluación indica que la reducción en la transparencia del presupuesto en África Subsahariana no se puede atribuir a un único fenómeno ni a los esfuerzos sistemáticos por retener información. Si bien la regresión observada podría revertirse en la próxima ronda de la OBS, el caso de África Subsa- hariana destaca la importancia de institucionalizar los logros a lo largo del tiempo. Otra investigación de IBP sugiere que las mejoras en la transparencia pueden requerir que los países salgan de las respuestas convencionales, incluidas las leyes de finanzas públicas o la generación de capacidades, y que una demanda nacional más consistente de información del presupuesto puede ser un complemento necesario de estos enfoques convencionales.A A. Ver de Renzio, Hiller y Hasan, “Taking Stock of the Volatility of Budget Transparency”. 25 OBI es contrario a la reducción en la transparencia y vigilancia fondos para organizar reuniones, o generar conciencia o reali- en áreas específicas. Desde que participó por primera vez en zar debates públicos sobre las elecciones. Esta decisión muestra la Encuesta de Presupuesto Abierto en 2008, Fiyi ha realizado que si bien el puntaje de transparencia de Fiyi puede haber progreso en su puntaje general en el OBI, aunque su historial aumentado debido a la publicación de su Proyecto de presu- en la publicación de documentos clave ha sido irregular. En puesto del ejecutivo, el compromiso del gobierno por mejorar 2016, Fiyi publicó el Proyecto de presupuesto del ejecutivo por la transparencia y rendición de cuentas se mantiene débil. primera vez. La publicación de este documento presupuestario clave explica en gran parte el aumento en el puntaje de Fiyi en Resumen el Índice de Presupuesto Abierto de 15 en 2015 a 41 en 2017. ■■ La transparencia presupuestaria no mejoró entre 2015 El gobierno ha indicado que la publicación del Proyecto de y el 2017, y se redujo levemente. La reducción fue más presupuesto del ejecutivo es parte de su compromiso con la pronunciada en África Subsahariana pero también afectó transparencia y accesibilidad de la información del presu- a otras regiones en menor medida. Si bien parte de esta puesto. También publica documentos de respaldo adicionales al reducción fue ocasionada por un cambio en la definición Proyecto de presupuesto del ejecutivo sobre programas nuevos de la disponibilidad pública, también hubo una reducción y continuos en el sitio web del ministerio. El ministerio recibió auténtica en la disponibilidad pública de la información del apoyo del Centro de Asistencia Técnica Financiera del Pacífico presupuesto. del FMI para la producción de estos documentos actualizados. ■■ La reducción en la transparencia fue impulsada por no Después del cierre del período de recopilación de datos de la publicar los documentos. El rango general de información ronda más reciente de la Encuesta de Presupuesto Abierto, el provista en estos documentos publicados en realidad gobierno de Fiyi también tomó el paso positivo de publicar su aumentó marginalmente entre 2015 y 2017. Informe de Auditoría en línea, que incluye tres informes de ■■ En general, la reducción en transparencia presupuestaria en años anteriores. 2017 no contrarrestó los logros de las rondas anteriores de la encuesta, por lo que hay más información del presupuesto Sin embargo, el enfoque del gobierno hacia la transparencia y disponible para el público ahora que hace una década. Esto la gestión financiera pública coherente parece ser inconsistente. es particularmente cierto para los países que fueron menos Si bien publicó el Proyecto de presupuesto de ejecutivo en transparentes en rondas anteriores de la encuesta. 2016, durante el mismo periodo Fiyi no publicó ni produjo el Informe de fin de año y el Documento preliminar, que se produjeron y publicaron previamente. Los logros en transparencia también se vieron parcialmente contrarrestados por la menor vigilancia de la legislatura. En virtud de la Orden Permanente 51 del Parlamento, adoptada en diciembre de 2014, la legislatura ha presentado, debatido y aprobado proyectos de ley sobre gastos en un día, reduciendo significativamente la revisión del presupuesto por parte de la legislatura. También se han reducido los debates sobre la propuesta del presupuesto anual. Mientras que el Parlamento antes tenía dos semanas para debatir el borrador de presu- puesto, ahora este plazo se ha reducido a una semana. Si bien la publicación reciente del Informe de auditoría de Fiyi fue un importante progreso en la transparencia, el presidente del comité de oposición del Comité de Cuentas Públicas que había impulsado este cambio fue removido de su rol de liderazgo, y el gobierno cambió las reglas parlamentarias para permitir a un miembro del partido del gobierno presidir el comité. Asimismo, el gobierno ha impuesto restricciones a la sociedad civil, como prohibir organizaciones que reciban 26 27 4 Evaluación de las instituciones de vigilancia Este capítulo examina el papel de las instituciones de vigilancia reciente surgimiento de estos actores importantes en el sistema en el proceso presupuestario. Nos enfocamos en las legisla- presupuestario y para investigar su funcionamiento. Las nuevas turas, instituciones superiores de auditoría (SAI) y, por primera preguntas sobre las IFI se basan en parte en los principios de vez, las instituciones fiscales independientes (IFI). la OCDE adoptados en febrero de 2014 y el trabajo del FMI.29 Otras preguntas en esta parte de la encuesta se basan en los Las instituciones de vigilancia son centrales para un gobierno principios del FMI y la INTOSAI. Nuestros cambios en las democrático efectivo y la gestión financiera pública. Proporcio- preguntas significan que la evaluación de 2017 de la vigilancia nan una rendición de cuentas “horizontal”, que las distingue no es directamente comparable con la evaluación de 2015. de la relación de rendición de cuentas “vertical” que existe entre los ciudadanos y el gobierno, que se analiza en el capítulo En general, encontramos que solo el 28 por ciento de las legis- siguiente. Sin embargo, la rendición de cuentas horizontal y laturas tienen puntajes que indiquen prácticas adecuadas de vertical no debe verse simplemente como comprobaciones vigilancia, en tanto que dos tercios de las SAI tienen prácticas paralelas del gobierno, sino como mecanismos interrelaciona- adecuadas. Las legislaturas practican una vigilancia más adec- dos. uada durante la formulación y aprobación del presupuesto que durante la implementación. Si bien ahora hay IFI en 28 países, Sin legislaturas y auditores efectivos, la influencia ciudadana solo 18 son independientes y cuentan con recursos suficientes sobre la política e implementación del presupuesto se ve limita- para cumplir sus funciones. Si bien no pretendemos ofrecer da. Incluso los ciudadanos más activos no pueden reemplazar una evaluación integral de todos los tipos de instituciones de los organismos dedicados de vigilancia que tienen el mandato vigilancia, creemos que los resultados de la encuesta propor- y los recursos para supervisar a la rama ejecutiva. Estas cionan una visión razonable de si los sistemas presupuestarios instituciones también garantizan que el gobierno publique de un país incluyen pesos y contrapesos efectivos para mejorar información y, en algunos casos como las IFI, también ayudan la integridad y la rendición de cuentas en el uso de los recursos a analizar esa información. Sus esfuerzos permiten a los públicos. ciudadanos desempeñar su propio papel de forma efectiva. Al mismo tiempo, sin ciudadanos activos, las instituciones Vigilancia legislativa de vigilancia se debilitan. Los ciudadanos activos comparten información con los auditores y legisladores sobre áreas donde Las legislaturas pueden desempeñar una función en las cuatro el gobierno no logra sus objetivos, y esta información de los etapas del proceso presupuestario. Pueden ayudar a establecer ciudadanos debería ayudar a los organismos de vigilancia a los contornos principales del presupuesto y definir prioridades, enfocarse en las áreas donde pueden tener un mayor impacto. y pueden controlar la implementación del presupuesto y revisar informes de auditoría. Para esta ronda de la OBS, revisamos las preguntas sobre instituciones de vigilancia; modificamos algunas de ellas y La OBS 2017 revela que solo 32 legislaturas de país (28 por agregamos otras para enfocarnos en los factores clave del ciento) de 115 encuestadas tienen prácticas adecuadas de control efectivo. Nuestras medidas revisadas enfatizan la supervisión. Una variedad de 47 países (41 por ciento) solo función de los comités legislativos en el proceso presupuestario tiene vigilancia legislativa limitada, en tanto que 36 países (31 y las facultades reales de las legislaturas y las SAI. También por ciento) tienen vigilancia legislativa débil. agregamos una sección sobre IFI, instituciones independientes, no partidistas, normalmente relacionadas con el ejecutivo o Formulación y aprobación. Formulamos una pregunta sobre la legislatura, que realizan pronósticos fiscales y estiman el la función de la legislatura en la formulación del presupuesto costo de las políticas. Este agregado se realizó para reconocer el en 2017. Deseábamos saber si las legislaturas debaten políticas 29 Para ver un análisis de estos principios y las IFI de forma más general en la OCDE, ver Lisa von Trapp, Ian Lienert y Joachim Wehner, “Principles for Independent Fiscal Institutions and Case Studies” OECD Journal on Budgeting 15, n.° 2 (22 de marzo de 2016): 9-24. Ver también, “The Functions and Impact of Fiscal Councils”, Policy Paper (Washington, D.C.: Fondo Monetario Internacional, 16 de julio de 2013), https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/071613.pdf. 29 del presupuesto antes de la aprobación del presupuesto. Tal Si bien un comité especializado del presupuesto debe examinar debate puede ayudar a asegurar que haya un mayor escrutinio el presupuesto general, también es importante que los comités público de las amplias opciones estratégicas en el presupuesto, con experiencia por sector revisen los presupuestos del sector. en lugar de grandes debates sobre amplias prioridades junto Tales revisiones de sector ocurren en 72 países, pero en 44 de con el debate de cuestiones detalladas de la asignación en la ellos, los comités no emiten recomendaciones disponibles para etapa de aprobación del presupuesto. el público antes de la adopción del presupuesto. Las mejores prácticas internacionales sugieren que las legisla- Figure 4.1: Países agrupados según el puntaje de vigilancia de las legislaturas de 2017 turas deben tener al menos tres meses para revisar la propuesta del presupuesto antes de que comience el nuevo año del presu- 50 puesto. Este estándar se cumple en apenas 40 países (un poco más de un tercio del total), en tanto que en 33 países la legisla- 47 tura tiene entre dos y tres meses para revisar el presupuesto. En 40 21 países, la legislatura tiene menos de un mes para revisar el presupuesto o no recibe el presupuesto con anticipación. 36 Los presupuestos también deben adoptarse con suficiente 30 32 anticipación del año del presupuesto para que las agencias y ciudadanos puedan prepararse para su implementación. Pero de los 73 países donde la legislatura recibe el presupuesto al 20 menos dos meses antes del inicio del año presupuestario, en solo 30 de ellos la legislatura aprueba el presupuesto más de un mes antes del comienzo del año presupuestario. Hay 14 países 10 Cuadro 4.1: ¿Con qué frecuencia las legislaturas enmiendan los presupuestos? 0 La facultad de la legislatura de enmendar los presupuestos antes de Débil Limitada Adecuada su implementación puede ser una supervisión importante del poder (0-40) (41-60) (61-100) ejecutivo, garantizando que el presupuesto aprobado refleje un amplio consenso. En 2017 hubo solo 12 países donde la legislatura no tenía facultades de enmienda. La mayoría son también países de baja Actualmente hay 29 países donde la legislatura (en su totalidad transparencia, pero la lista también incluye a Canadá y Georgia, que o por comités) debate y aprueba las recomendaciones clave tienen altos puntajes de transparencia, y Afganistán y Fiyi, que tienen de política antes de aprobar el presupuesto. Esto incluye una puntajes moderados de transparencia. variedad de países de diferentes regiones del mundo, como Brasil, Canadá, Kenia, Nepal, Rusia, Sudáfrica y España. En En la mayoría de los países donde las legislaturas pueden enmendar el presupuesto, aún enfrentan restricciones en sus facultades: la otros países, la legislatura debate pero no aprueba recomenda- legislatura no puede cambiar el saldo fiscal ni enmendar la asignación ciones, o ni siquiera debate estas políticas antes de la present- total de recursos. En Madagascar y Costa de Marfil, por ejemplo, la ación del presupuesto. legislatura puede proponer enmiendas al presupuesto para aumentar los gastos o reducir los ingresos solo si estas propuestas se acompa- Para evaluar los presupuestos correctamente, las legislaturas ñan por un aumento equivalente en los ingresos o reducciones en los deben desarrollar facultades técnicas a lo largo del tiempo. gastos. Algunas de estas diferencias institucionales reflejan diferencias en los sistemas políticos: los sistemas parlamentarios, por ejemplo, Con frecuencia, estas facultades se atribuyen a un comité del tradicionalmente han ofrecido a las legislaturas menos participación presupuesto o de finanzas. Si bien la mayoría de los países en la formulación del presupuesto que los sistemas presidenciales. tiene tal comité, en solo 30 países este comité tiene al menos un mes para revisar el presupuesto y producir un registro de Si bien 9 de 10 países encuestados otorgan a la legislatura cierta sus recomendaciones disponible para el público. En 54 países, facultad legal de enmendar el presupuesto, en solo 6 de 10 países un comité revisa el presupuesto, pero no hay un registro las legislaturas usan sus facultades para modificar el presupuesto propuesto por el ejecutivo. Apenas 4 de 10 países con al menos cierta disponible para el público de recomendaciones que haya facultad legal de enmendar el presupuesto no lo hicieron en el año de producido el comité. la encuesta. 30 Cantidad de países Figura 4.2: Desafíos de la legislatura para vigilar durante la aprobación e implementación del presupuesto (proporción de los 115 países encuestados) 65% 44% Cerca de dos tercios de las legislaturas reciben el Casi la mitad de las legislaturas no enmendaron presupuesto menos de tres meses antes del año exitosamente el presupuesto en el año fiscal fiscal, o no lo reciben en absoluto. cubierto por la OBS 2017, o no tenían autoridad legal para hacerlo. 54% 61% 44% El ejecutivo reasigna fondos entre unidades El ejecutivo reduce el gasto como respuesta a El ejecutivo gasta el exceso de ingresos adminsitrativas sin la aprobación de la legislatura la reducción de ingresos sin la aprobación de la sin la aporbación de la legislatura en en mas de la mitad de los países. legislatura en casi dos tercios de los países. casi la mitad de los países. donde la legislatura recibe el presupuesto más de un mes antes debilitar, en particular si permite que la vigilancia anterior del del inicio del año presupuestario, pero no lo aprueba sino hasta proceso se vea afectada durante la implementación. después del comienzo del año presupuestario. El ejecutivo solicita la aprobación de la legislatura antes de Cuando analizamos la aprobación del presupuesto, una cambiar fondos entre diferentes unidades administrativas en pregunta esencial es si las legislaturas tienen la facultad legal de menos de la mitad de los países encuestados (53 de 115). En enmendar el presupuesto y, en tal caso, si usan tal facultad. El 18 países, la ley requiere aprobación legislativa antes de que se Cuadro 4.1 analiza esta cuestión. realicen tales cambios al presupuesto, pero en la práctica los gobiernos realizan estos cambios antes de obtener la aprobación. Implementación. Es esencial que las legislaturas proporcionen vigilancia de los cambios al presupuesto aprobado que ocurren Otro rol crítico de la legislatura es la revisión de los Informes durante la implementación del presupuesto. Si bien el ejecutivo de auditoría. Los hallazgos de auditoría deben presentarse a con frecuencia tiene cierta flexibilidad para implementar el la legislatura para su revisión y seguimiento, y la legislatura Presupuesto aprobado a fin de dirigir a las agencias de forma luego debe asegurarse de que el ejecutivo de hecho implemente efectiva, los cambios mayores típicamente requieren aprobación las recomendaciones realizadas. Esto también debe realizarse legislativa. En algunos países, las legislaturas deben autorizar puntualmente, idealmente, dentro de tres meses de recibir el estos cambios al Presupuesto aprobado antes de ocurrir y, en Informe de auditoría, a fin de tener un impacto en la imple- otros, esta autorización solo se otorga después de realizar los mentación del presupuesto en curso y la formulación del nuevo cambios. Si la legislatura no aprueba los cambios o solo los presupuesto. aprueba después del hecho, el proceso presupuestario se puede 31 Implementación del presupuesto Aprobación del presupuesto Durante el período de investigación de la OBS, los legisladores Instituciones superiores de auditoría en solo 22 países generaron informes sobre hallazgos de auditoría dentro de seis meses. En 41 países, la legislatura no La cuarta etapa del proceso presupuestario es la etapa de examinó los hallazgos de auditoría en absoluto. En estos casos, auditoría. Las SAI pueden evaluar si los fondos se utilizan de es muy poco probable que los hallazgos de auditoría tengan un acuerdo con la ley y si hubo incumplimiento del procedimiento impacto en las prácticas del gobierno. financiero del gobierno. Muchos auditores también realizan auditorías financieras y de desempeño adicionales para evaluar si el gobierno logró sus objetivos y si el gasto público fue eficiente. Figura 4.3: Países agrupados según el puntaje de supervisión de la institución superior de auditoría de 2017 Las condiciones básicas de las SAI para proporcionar una 80 vigilancia adecuada están implementadas en la mayoría de los países: 75 de 115 en la OBS 2017 (65 por ciento). Sin embargo, 75 70 las SAI se mantienen débiles en 24 países, y tienen un alcance limitado en las 16 restantes. Al igual que con las legislaturas, 60 no medimos la efectividad real de la vigilancia de las SAI, sino que medimos las condiciones que permiten la vigilancia, como 50 si son independientes de la influencia del gobierno y si tienen fondos suficientes para cumplir sus responsabilidades. 40 La OBS 2017 encuentra que las autoridades máximas de 81 de 30 115 SAI encuestadas fueron designadas de forma tal que asegu- raron su independencia, y 92 no pueden ser removidas solo por 20 24 la rama ejecutiva. En conjunto, estos hallazgos sugieren un grado bastante elevado de independencia de las SAI a nivel global. 16 10 Sin embargo, a pesar de su independencia, las SAI aún deben desempeñar una función apropiada en el sistema de rendición 0 Débil Limitada Adecuada de cuentas. En algunos países, las SAI no tienen presupuestos (0-40) (41-60) (61-100) adecuados para realizar su trabajo; los analistas plantearon esta inquietud en el 37 por ciento de los países encuestados en 2017. En 38 países, no se publican Informes de auditoría; en 41 Comparación de la formulación/aprobación e implement- países, como vimos anteriormente, la legislatura no revisa los ación/auditoría. El puntaje general promedio de las legislatur- hallazgos de auditoría. as para formulación y aprobación es de 53. Para las preguntas relacionadas con la implementación y auditoría, el puntaje Las SAI en general tienen menos facultades en los países menos promedio es de 42. Si bien ningún puntaje se considera adec- transparentes. El puntaje promedio de transparencia donde el uado por la OBS, las legislaturas ejercen una mayor vigilancia ejecutivo puede remover al auditor es de 25; en países donde en el proceso presupuestario que durante la implementación. esto no es posible, el puntaje promedio es de 46. Una falta de Esto sugiere que los ejecutivos están más limitados al intentar transparencia, combinada con una falta de independencia y aprobar el presupuesto original, pero tienen una mayor libertad capacidad de vigilancia de la SAI pueden crear situaciones durante el año para realizar cambios a ese presupuesto con solo particularmente inquietantes desde la perspectiva de la una revisión legislativa limitada. Esto puede conducir a gastos rendición de cuentas. no alineados con las prioridades iniciales acordadas en el Presupuesto aprobado y en general abre la puerta para la mala Instituciones fiscales independientes administración de los fondos públicos por parte del ejecutivo. El hecho de que muchas legislaturas retrasan la revisión de los Las IFI son un fenómeno creciente en las finanzas públicas. Informes de Auditoría, o no los revisan en absoluto, debilita Han existido en un grupo reducido de países (como Austria, aún más la vigilancia de los gastos del ejecutivo. Bélgica, y Estados Unidos) por décadas, pero muchos más países han establecido estos organismos en la década pasada. Estas agencias en general se consideran parte de la rama 32 Cantidad de países ejecutiva o la legislatura, pero son no partidarias, y su indepen- presupuesto que durante la etapa de implementación del dencia está garantizada por la ley. Un motivo para el número presupuesto y auditoría. Las legislaturas enmiendan el creciente de tales instituciones es la necesidad de restablecer la presupuesto en más de la mitad de los países encuestados, credibilidad en las finanzas del gobierno y mejorar la confianza pero en la mayoría de los países, el ejecutivo puede cambiar de los ciudadanos en los números del gobierno. Como tal, las el presupuesto durante la implementación sin aprobación IFI son otra herramienta que puede ayudar a construir nuevos legislativa. puentes entre los ciudadanos y el estado. ■■ Las condiciones básicas para que las instituciones superi- ores de auditoría proporcionen vigilancia se cumplen en En la práctica, las IFI en general toman una de dos formas: la mayoría de los países, pero muchas SAI aún no tienen oficinas parlamentarias del presupuesto o consejos fiscales. capacidad y financiamiento para cumplir sus mandatos, y Algunos ejemplos del lado legislativo incluyen la Oficina Parla- en muchos países la legislatura no revisa los hallazgos de mentaria del Presupuesto en Kenia, el Centro para el Estudio auditoría. de las Finanzas Públicas en México, la Oficina del Presupuesto de la Asamblea Nacional en Corea del Sur y la Oficina del Congreso sobre el Presupuesto en los Estados Unidos. En el lado ejecutivo, algunos ejemplos incluyen el Consejo Fiscal de Perú, el Consejo de Política Fiscal de Suecia y la Oficina de Responsabilidad del Presupuesto del Reino Unido. Las IFI son principalmente responsables de informar la toma de decisiones del presupuesto al preparar pronósticos económicos, o evaluar los pronósticos preparados por el ejecutivo, y calculando los costos de las propuestas de políticas. Algunas también super- visan el cumplimiento de las reglas fiscales, en tanto que otras (como las de Kenia o los Estados Unidos) proporcionan un apoyo directo del análisis del presupuesto a los legisladores. Hasta 2016, 18 países tuvieron IFI independientes y con recursos suficientes, en tanto que 87 países no tenían una IFI. Los 10 países restantes tienen IFI que no son legalmente independientes, no cuentan con recursos suficientes, o ambos. Las IFI se encuentran desproporcionadamente en países con alta transparencia, aunque Corea del Sur, Colombia, Serbia y Eslovaquia, que son países de transparencia limitada, también tienen IFI independientes y con recursos suficientes. Once de estas IFI participan en cada una de las funciones principales que evaluamos: publican sus propios pronósticos macroeconómicos y pronósticos fiscales, y calculan los costos de al menos algunas propuestas de políticas. El resto cumple algunas de estas funciones, pero no todas. Solo en Sudáfrica, Corea del Sur y los Estados Unidos producen estimaciones de costos de todas las nuevas propuestas de políticas, y estas tres IFI se basan en la legislatura. Hay 12 IFI que no calculan los costos de las propuestas. Resumen ■■ Las legislaturas pueden proporcionar vigilancia limitada en el proceso presupuestario, con una influencia leve- mente mayor en la etapa de formulación y aprobación del 33 5 Los mecanismos de participación pueden ser más inclusivos y mejor estructurados Al inicio de este informe, explicamos por qué una reducción e incorporen a los grupos vulnerables. La encuesta evalúa en la confianza en el gobierno, en particular en el gobierno las oportunidades formales de participar directamente en el democrático, sugiere que existe la necesidad de revisar proceso interactuando con funcionarios de la rama ejecutiva, la interacción entre el gobierno y los ciudadanos. ¿Cómo legisladores y auditores. No evaluamos la participación infor- podemos producir e implementar políticas que se alineen mal mediante el cabildeo o los medios, ni los esfuerzos menos mejor con las preferencias de los ciudadanos que las que estructurados por influir sobre los tomadores de decisiones. surgen cuando utilizamos exclusivamente el mecanismo de rendición de cuentas de las elecciones? Creemos que establecer Nuestros hallazgos indican que los países actualmente proveen la participación pública significativa en el proceso presupues- pocas oportunidades para que el público participe en la tario es una forma de construir puentes entre los ciudadanos creación del presupuesto. El puntaje promedio total es apenas activos y sus gobiernos. de 12 sobre 100, y ningún país proporciona oportunidades de participación que se consideren adecuadas (puntajes de 61 o Cuando los ciudadanos no tienen una forma de usar la infor- más). De los 115 países incluidos en la OBS 2017, 111 propor- mación del presupuesto para participar en el proceso de toma cionan pocas oportunidades, o no ofrecen oportunidades para de decisiones, se reduce la importancia de la transparencia. la participación del público (menos de 41) y la mayoría de estos Asimismo, la transparencia sin participación puede conducir a la países tiene puntajes de un dígito. Estos resultados deficientes frustración: los problemas pueden ser más fáciles de identificar, reflejan el hecho de que, si bien el compromiso global con la pero las soluciones se mantienen fuera del alcance. Y la transpar- participación en abstracto se ha vuelto cada vez más firme, la encia sin oportunidades de participación para las personas, en práctica del gobierno no ha alcanzado este consenso. particular grupos marginales o vulnerables, puede beneficiar a las elites en lugar de solucionar la desigualdad social. Tabla 5.1: Oportunidades para la participación pública en el proceso presupuestario Considerando esto y reflejando un consenso internacional Evaluación de participación - OBS 2017 Cantidad de países encuestados emergente sobre lo que constituye una participación apropiada, Pocas o ninguna oportunidad (puntaje: 0-40) 111 IBP realizó un importante cambio en el diseño de los indica- Oportunidades limitadas (puntaje: 41-60) 4 dores de participación utilizados en las rondas anteriores de la Oportunidades adecuadas (puntaje: 61-100) 0 encuesta para basarlos en estándares internacionales. La OBS 2017 incorpora estas preguntas actualizadas y en consecuen- cia es la primera encuesta internacional en usar estándares Sin embargo, hay esbozos de esperanza. La gran mayoría de los globales para evaluar la participación formal en el proceso países han dado el primer paso para incluir las voces externas presupuestario a nivel nacional. Sin embargo, los cambios en en las deliberaciones del presupuesto. Si bien muchos de los las preguntas sobre participación significan que la evaluación mecanismos utilizados por los países evaluados son débiles, de 2017 de la participación no es directamente comparable con existen casos de innovación. La mayoría de los países reconoce la evaluación de 2015 (ver Cuadro 5.7). formalmente la necesidad de que los ciudadanos proporcionen su opinión sobre los presupuestos. Pueden y deberían utilizar Nuestro nuevo enfoque enfatiza la importancia de que los estas bases, y aprender de las experiencias de sus pares. gobiernos proporcionen oportunidades para la participación en las cuatro etapas del ciclo del presupuesto, de proporcionar Este capítulo comienza con un breve análisis de cómo la información con anticipación, de garantizar una participación participación en el presupuesto es parte del cambio global de integral entre el gobierno y los ciudadanos, y de proporcionar la democracia representativa que se analizó en el Capítulo 1. retroalimentación a los ciudadanos sobre sus contribucio- Luego analiza cómo las instituciones internacionales y el IBP nes. También esperamos que los esfuerzos sean inclusivos han intentado definir qué implica tal participación. Luego 35 analizamos en detalle la amplia variedad de mecanismos de la democracia al abrirla y mejorarla, utilizando las fortalezas participación que se encuentran en todo el país y reflexionamos y corrigiendo las debilidades de la democracia representativa sobre el grado en que están bien estructurados y son inclusivos. moderna. Participación y democracia Principios emergentes sobre la participación en el presupuesto31 La falta de oportunidades para la participación pública en el proceso presupuestario es parte del diseño histórico de Como la idea de que el público debe participar en el gobierno en la democracia representativa. Los arquitectos iniciales de la formas más allá de la votación se ha generalizado, este prospecto democracia moderna, como los revolucionarios del siglo XVIII ha generado debate sobre cómo definimos lo que constituye una en los Estados Unidos y Francia específicamente querían que participación significativa. En los últimos años, se ha realizado las elecciones crearan una “aristocracia natural”, una elite un progreso importante hacia la creación de tal definición, de gobierno que fuera diferente del electorado. Estos repre- incluida la participación en el proceso presupuestario. sentantes serían socialmente superiores y libres de votar a su elección. Cuadro 5.1: ¿Cuál es la relación entre los principios de participación de GIFT y las preguntas sobre la participación de la OBS 2017? Estos primeros proponentes de la democracia representativa suponían que el “filtrado” de elecciones crearía un liderazgo Principios de GIFT de Preguntas de OBS 2017 participación pública en confiable en la toma de decisiones en representación del la política fiscal* sistema gubernamental. Pero esto dejó sin resolver tensiones Inclusividad 126, 129: Los ejecutivos toman pasos concretos para incluir a los grupos vulnerables o con poca básicas sobre el significado de la representación y la partici- representación. pación en la gobernanza en una democracia moderna. Por 125, 128, 135: Los mecanismos en la etapa de formulación y aprobación del presupuesto ejemplo, si los intereses de los funcionarios elegidos se desvían muestran evidencia de inclusión. de los de los votantes y si estos intereses, en lugar del interés Puntualidad 125: Los mecanismos en la formulación aseguran la participación inicial antes de tomar común, impulsan la conducta política, ¿los intereses de la elite decisiones importantes. triunfarán sobre el bien común? ¿Qué sucede cuando el público Apertura 127, 130, 137: Asegurar un amplio alcance de debate sobre las cuestiones claves del desea dar su opinión sobre políticas específicas en lugar de presupuesto, no solo algunos. delegar el juicio a los representantes? 131: Los propósitos y el alcance de la participación se indican claramente con anticipación. Varios académicos del siglo XX sostienen que la democracia Sostenibilidad 132, 133, 138, 141: Los ejecutivos, las legislaturas y las instituciones superiores de auditoría electoral y los imperativos de la movilización social dentro de proporcionan retroalimentación sobre los las sociedades democráticas conducen inevitablemente a repre- comentarios recibidos del público, alentando una mayor participación.. sentantes con un estado social diferente e intereses diferentes * Hay 10 principios de la participación pública acordados por GIFT en 2016 y modificados a los que representan.30 Esto es consistente con la percepción levemente en 2017. Este cuadro incluye algunos de estos principios y las preguntas de la OBS asociadas con cada uno. Para ver una lista completa de los principios de GIFT, visite el sitio web contemporánea de que muchos funcionarios elegidos sirven a de GIFT en http://www.fiscaltransparency.net/pp_principles/. los intereses de la elite, una sensación que puede alimentar los movimientos contra el gobierno que pueden reformar profun- damente la política, como se menciona en la introducción de En diciembre de 2012, la Asamblea General de las Naciones este informe. Unidas apoyó un conjunto de principios de alto nivel sobre transparencia fiscal, participación y rendición de cuentas, Actualmente, los ciudadanos son escépticos de que las elec- propuestos por la Iniciativa Global para la Transparencia ciones creen líderes que siempre busquen el interés público. Fiscal (GIFT). GIFT es una red global que facilita el diálogo Muchos ciudadanos desean participar en las decisiones sobre entre la sociedad civil, el gobierno, el sector privado y otros política con frecuencia, no solo en momentos de elecciones. El actores para mejorar la transparencia fiscal. Es dirigido por tipo de democracia representativa imaginada por los teóricos siete líderes: representantes de Brasil, México, Filipinas, el iniciales ya no parece adecuada para asegurar que se respeten Banco Mundial, el FMI, el IBP y la Federación Internacional las opiniones de los ciudadanos. Existe una necesidad de de Contadores. Los principios de GIFT sobre participación zanjar la brecha entre los ciudadanos y sus representantes, y de pública en las políticas fiscales, publicados en 2016, se convirti- garantizar que las voces de todos los ciudadanos se incluyan en eron en la base de las revisiones realizadas a la sección de las decisiones continuas sobre la política. Tal puente sostendrá participación de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2017. 30 Robert Michels, Political Parties: A sociological study of the oligarchical tendencies of modern democracy, traducción de Eden y Cedar Paul (Nueva York: Hearst’s International Library Co., 1915); Bernard Manin, The Principles of Representative Government (Cambridge: Cambridge University Press, 1997). 31 Este capítulo contiene varios estudios de caso sobre los mecanismos de participación en diferentes países, redactados inicialmente por Brian Wampler. 36 Como resultado, las preguntas sobre participación que usamos Figura 5.1: ¿Qué tan generalizados están los siete mecanismos de participación este año ahora se basan en estándares internacionales, como evaluados en la OBS 2017? siempre ha sucedido con la sección sobre transparencia de la encuesta (ver el Cuadro 5.1). 50 Formulación del presupuesto del ejecutivo 11 25 Puntajes generales de participación Implementación del presupuesto del ejecutivo 7 33 Ministerios de línea (formulación o implementación) Los puntajes globales promedio sobre la participación son 6 61 bajos. El puntaje promedio total en nuestra evaluación sobre la Aprobación del presupuesto por parte de la legislatura 16 participación en 2017 es de 12. No hay países con un puntaje 22 Informe de auditoría de la legislatura superior a 60. Solo cuatro países en nuestra encuesta ofrecen 4 oportunidades moderadas de participación pública, lo que 42 Establecimiento del programa de auditoría significa un puntaje entre 41 y 60: Australia, Nueva Zelanda, 17 Filipinas y el Reino Unido. Los restantes 111 países tienen un Investigación del auditor 0 puntaje inferior a 41. 115 Institución/mecanismo Cantidad de países con mecanismo Cantidad de países con mecanismos inclusivos y bien estructurados* Los países con mejor puntaje en participación son los países *La OBS evalúa si existen mecanismos de participación en la auditoría, pero no si son inclusivos o si están más transparentes en nuestra encuesta. No hay países con baja bien estructurados.. transparencia y puntajes de participación moderada. de participación, la mayoría de los países (94 de 115) tienen al Mecanismos de participación: ¿Qué tan menos uno de estos mecanismos. Los países pueden avanzar comunes son y qué forma adoptan? mediante la expansión y profundización de las prácticas existentes; la mayoría de los países no necesita construir sus La Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 es la primera mecanismos de participación por completo desde cero. encuesta grande, a nivel trasnacional, que aplica los principios de GIFT al evaluar los mecanismos de participación formal en Cuadro 5.2: Materia pendiente: Incluir las opiniones de los grupos vulnerables las etapas del proceso presupuestario. Consideramos siete tipos de mecanismos de participación, comenzando por mecanismos Intentamos medir la inclusión en varias de nuestras preguntas, prin- de la rama ejecutiva que interactúan con el público durante cipalmente para consultas conducidas por el ejecutivo. En la Figura la formulación y ejecución del presupuesto. Evaluamos los 5.1, observamos que la mayoría de los mecanismos de participación mecanismos legislativos que interactúan con el público durante no están bien estructurados o no son inclusivos. Aquí analizamos específicamente las preguntas formuladas sobre los esfuerzos por la aprobación y vigilancia del presupuesto (cuando se considera alcanzar a las poblaciones vulnerables y poco representadas. La tabla el Informe de auditoría). Finalmente, analizamos la partici- siguiente indica que muy pocos países con mecanismos de partici- pación en el proceso de auditoría, incluida la determinación de pación del ejecutivo realizan un esfuerzo especial por alcanzar a los qué auditar y la implementación real de la auditoría. Examina- grupos vulnerables. mos la existencia de estos mecanismos y, en la mayoría de los Cantidad de países casos, qué tan inclusivos son. Mecanismo de Cantidad de países (de 115) que realizan participación del (de 115) con un un esfuerzo por ejecutivo mecanismo alcanzar a los grupos vulnerables Tabla 5.2: Puntajes promedio de los países en participación por categoría de Formulación 50 7 transparencia del OBI Implementación 25 1 Categoría de transparencia del Puntaje promedio de participación (de OBI 100) Baja (puntaje del OBI 0-40) 5 La Figura 5.1 proporciona una indicación de la inclusión y Limitada (puntaje del OBI 41-60) 13 estructuración de los mecanismos utilizados por el ejecutivo Suficiente (puntaje del OBI 61-100) 24 y la legislatura. (La OBS evalúa si existen mecanismos de participación en la auditoría, pero no si son inclusivos o si La Figura 5.1 resume la cantidad de países con cada tipo de están bien estructurados). En estos casos, la participación está mecanismo implementado. Más países tienen oportunidades abierta a todos los miembros del público. Estas cifras indican para la participación pública mediante la rama ejecutiva durante que los mecanismos que existen en muchos países podrían ser la formulación del presupuesto y con la legislatura durante su considerablemente más abiertos e inclusivos. aprobación. Si bien pocos países tienen múltiples mecanismos 37 Cuadro 5.3: Filipinas: Acuerdos de asociación sobre el presupuesto Mecanismos del ejecutivo. Los tipos de mecanismos de partici- pación que usan los países dentro de cada una de estas siete Los Acuerdos de asociación sobre el presupuesto (BPA) se iniciaron categorías varían considerablemente. Dos de las preguntas con en 2012 para incluir directamente a las organizaciones de la sociedad el mayor puntaje general en la sección de participación son las civil (CSO) en decisiones del presupuesto de forma transparente. En que evalúan si el ejecutivo tiene mecanismos para consultar 2016 la participación aumentó para incluir a 18 agencias del gobierno con el público durante la formulación del presupuesto y nacional, nueve corporaciones estatales y varios consejos y comisio- nes sectoriales.A consideran el alcance de los temas cubiertos por tales mecanis- mos. De los 50 países donde los ejecutivos tienen mecanismos Los BPA modifican el proceso presupuestario de varias formas. De de participación para consultar con el público sobre la formu- acuerdo con los acuerdos, las agencias gubernamentales acuerdan lación del presupuesto, solo 29 cubren al menos la mitad de los proporcionar información más transparente con respecto a los gastos. temas clave que tales mecanismos deberían cubrir, como los También mantienen audiencias públicas formales a nivel nacional y ingresos, gastos sociales y deuda. regional a las que invitan a las CSO para realizar consultas, e incluso las CSO que no están específicamente invitadas pueden asistir. Si bien estas audiencias no son completamente abiertas, se debe señalar En algunas partes de Europa Oriental y Asia Central, la que más del 80 por ciento de los filipinos están afiliados a CSO.B Las participación conducida por el ejecutivo en la formulación del agencias luego deben presentar un informe sobre las demandas de las presupuesto se realiza mediante consejos públicos, donde los CSO que surgen en estas audiencias al Departamento de Presupuesto representantes del gobierno se reúnen con representantes de y Administración (DBM) y deben responder a las CSO y al DBM. varias organizaciones de la sociedad civil, uniones comerciales Según los acuerdos, las CSO tienen autoridad formal para controlar los y expertos. Como estos mecanismos están destinados exclu- programas cuando se implementan y de participar en la vigilancia y sivamente a quienes pertenecen a ciertas asociaciones, tienen evaluación de los proyectos completados. Con un BPA implementado, un menor puntaje en nuestra medición que los casos donde la las CSO pueden avanzar más allá del cabildeo de las legislaturas, participación es menos restringida. Los Acuerdos de asociación ejecutivos y burocracias, y esto reduce la probabilidad de intercam- sobre el presupuesto, un enfoque relacionado más centrado en bios ilegales o no democráticos. las organizaciones de la sociedad civil, se han implementado Un ejemplo de tal BPA es el sector de la vivienda. La Autoridad por varios años en las Filipinas, y se describen en el Cuadro 32 Nacional de la Vivienda (NHA, una agencia de vivienda del gobierno) 5.3. celebró un BPA con una CSO denominada Partnership of Philippines Support Service Agencies (PHILSSA). Según el BPA, PHILSSA realizó En algunos casos donde los ejecutivos han establecido varias consultas, presentó una evaluación resumida de programas mecanismos para la participación abierta en la etapa de anteriores de NHA y colaboró con una propuesta del presupuesto para formulación del presupuesto, el público solo debe entregar el año siguiente. La propuesta incluyó una lista consolidada de proyec- tos propuestos, incluida la mejora de barrios pobres, reubicación y presentaciones escritas o solo ciertos miembros del público programas de reasentamiento. La NHA había recibido solo la mitad pueden ser invitados a participar. En otros casos, como de su presupuesto. La NHA luego solicitó al DBM una reconsideración Malawi, las sesiones son verdaderamente abiertas, y existe una conforme a las recomendaciones de las CSO y recibió la aprobación participación directa entre el gobierno y cualquier miembro de US$24,9 millones adicionales en asignaciones del presupuesto para del público que desee asistir. En Malasia, el ejecutivo brinda a ese año. Para propuestas posteriores del presupuesto, la NHA pudo los ciudadanos dos semanas para presentar sugerencias para incorporar los proyectos de prioridad recomendados por la CSO. De acuerdo con un informe reciente que evalúa los BPA, la interacción la propuesta del presupuesto en línea. En Canadá, el gobierno continua entre la NHA y una CSO condujo a una mayor confianza y usa cada vez más las redes sociales para ampliar el ámbito de una comprensión de que son aliados que trabajan hacia un objetivo participación más allá de las consultas tradicionales. El uso común y defienden reformas similares.C de Brasil de Consejos de administración de políticas públicas es otro enfoque único para la participación en el proceso de A. “Citizens’ Participation in the Budget Process: How the Government Empowered the Citizens to Engage the Budget Process,” Department of Budget and Management, formulación (e implementación) del presupuesto, tal como se República de Filipinas, 2014. B. Ver Civil Society Index: A Philippine Assessment Report (Quezon City, Philippines: CODE-NGO describe en el Cuadro 5.4.33 and CIVICUS, August 2011). C. El ejemplo de Filipinas incluido en el caso de estudio BPA se extrajo de un informe llamado Assessment of the Budget Partnership Agreement (Executive Summary and Findings, Part I and II). El estudio se encargó por el Departmenr of Budget and Management de Filipinas Los países tienen un menor desempeño en la interacción y completado por el Affiliated Network for Social Accountability en East Asia and the Pacific Foundation, Inc en junio de 2013. del ejecutivo con el público durante la implementación del presupuesto que durante la formulación del presupuesto. Solo 25 países tienen mecanismos para la participación pública durante la implementación. Sin embargo, existen también 32 Los Acuerdos de asociación sobre el presupuesto en Filipinas se destacan por su enfoque innovador de incluir al público en el proceso presupuestario nacional, pero eventos recientes demuestran su fragilidad y apuntan a la necesidad de asegurar que los avances en participación sean sostenibles. 33 Los Consejos de administración de políticas públicas de Brasil se destacan por su enfoque innovador de incluir al público en el proceso presupuestario nacional, pero eventos recientes han puesto en riesgo la sostenibilidad de estos programas y apuntan a la necesidad de asegurar que las ganancias en participación pública no tengan una regresión. 38 Cuadro 5.4: Brasil: Consejos de administración de políticas públicas Cuadro 5.5: Corea del Sur: Sitio web para denunciar el desperdicio del presupuesto Brasil es reconocido por su modelo de presupuesto participativo, pero una innovación menos celebrada, conocida como el Consejo El gobierno de Corea del Sur opera un Centro de Informes de de administración de políticas públicas (PPMC), también merece Desperdicio que ha resultado en ahorros del presupuesto por un valor señalarse. Los PPMC operan a nivel nacional, estatal y municipal de US$16.000 millones en los últimos 16 años. Cualquier ciudadano e incorporan directamente a los ciudadanos, representantes de puede usar el sitio web, visitar uno de los 300 centros de informes sindicatos, funcionarios del gobierno y proveedores de servicios en o conectarse a un centro de llamadas que le permita registrar su un único organismo para la creación de políticas dentro de un sector acusación de que los recursos del gobierno se están usando de forma A específico, como educación, salud y medio ambiente. Normalmente, ineficiente o ilegal. Después de presentar una acusación, el gobierno la mitad de las vacantes del PPMC están destinadas a funcionarios tiene 30 días para responder. Durante los 30 días, empleados públicos elegidos, mientras que un cuarto se asigna a los ciudadanos elegidos del Centro de Informes de Desperdicio investiga el reclamo y emite un en elecciones con votación secreta. El cuarto restante de vacantes se informe a la persona que lo presentó. divide entre representantes del sindicato, proveedores de servicios y expertos en políticas (por ej., planificadores urbanos en un consejo de El sitio web y el proceso más amplio están destinados a distinguir vivienda). entre desperdicio y corrupción. La corrupción se refiere específica- mente al uso indebido de la autoridad pública para beneficios priva- Los miembros del Consejo deben aprobar los presupuestos anuales dos de los funcionarios. Estas son actividades criminales que recaen en el sector en que trabajan y también deben controlar la implement- fuera del ámbito del centro de desperdicio. El centro investiga solo ación del presupuesto. Si el presupuesto no es aprobado por el PPMC, casos de desperdicio, que se refiere al uso ineficiente o injusto de los el gobierno federal tiene derecho de retener las transferencias finan- recursos públicos. Por ejemplo, los recursos públicos deben emplearse cieras al ministerio municipal, estatal o federal. La autoridad formal de al servicio de las comunidades necesitadas y no en beneficio de las los consejos sobre el presupuesto ocurre durante la fase de propuesta; comunidades más privilegiadas. los ejecutivos electos (alcaldes, gobernadores o el presidente) deben obtener la aprobación del consejo antes de que el presupuesto se Cuando se descubre desperdicio, la persona que presenta el reclamo envíe a la legislatura. La legislatura tiene el derecho formal de cambiar es elegible para recibir una pequeña recompensa en efectivo (200.000 esta asignación del presupuesto, pero tal acción no es común. Durante Wons coreanos o unos US$175 en 2017). Las recompensas aumentan el año fiscal, los consejos deben aprobar los cambios a las líneas del en valor en dos casos: si el reclamo se selecciona como un caso de presupuesto dentro de su área de política, y esta autoridad presupues- mejores prácticas, la recompensa aumenta de US$175 a US$2.600; si el taria es mantenida por los consejos pero no por la legislatura. Si bien ahorro en el presupuesto es particularmente elevado, la recompensa B los miembros del consejo no participan directamente en la implemen- puede ascender a US$50.000. tación del presupuesto, ejercen vigilancia aprobando los informes trimestrales y de fin de año. La participación está formalmente abierta a todos los residentes, ciudadanos y no ciudadanos. Sin embargo, en la práctica, los expertos profesionales y las personas con información interna sobre programas Las reuniones del consejo están abiertas al público, por lo que públicos utilizan en mayor medida el sitio web del centro. Se presen- cualquier ciudadano interesado puede asistir y hablar, aunque la tan informes en todos los niveles del gobierno, desde el nivel nacional mayoría de los asistentes son miembros del consejo o tienen un al local. fuerte interés en el área específica de la política. Una participación política más amplia entre los ciudadanos comunes tiene una mayor A. Ver “Budget Waste Reporting Center”, e-People, Corea del Sur, probabilidad de ocurrir en conferencias sobre políticas, que operan http://www.epeople.go.kr/jsp/user/bw/front/UBwIntroduction.jsp. B. “Budget Waste Reporting Center,” e-People. paralelas a los consejos. Las conferencias típicamente se realizan dos veces al año, y permiten a los ciudadanos asistir a una conferencia de un fin de semana donde hay deliberaciones generales sobre objetivos de políticas. Los participantes desarrollan propuestas de políticas enfoques innovadores en esta área. Por ejemplo, Japón ofrece que se presentan a funcionarios del gobierno, pero tienen un nivel de una oportunidad para que los ciudadanos presenten comen- recomendación y no son obligatorias. tarios sobre la implementación del presupuesto en relación con proyectos específicos (más de 5.000 proyectos en 2017). Estos Hay una gran variación entre los consejos en la calidad de la deliber- comentarios luego informan la propia evaluación interna del ación económica, en parte relacionada con las diferencias entre áreas de la política. Por ejemplo, los consejos de políticas de salud tienden gobierno, conducida por expertos, de la ejecución del proyecto. a ser más robustos porque pueden contar con la participación de un Mientras tanto, Corea del Sur mantiene una agencia dedicada mayor número de movimientos sociales y organizaciones basadas en a recibir informes de ciudadanos sobre los desperdicios y la la comunidad. En contraste, los consejos de asistencia social tienden a ineficiencia del gobierno, que se describe con mayor detalle en estar dominados por ONG profesionales que con frecuencia participan el Cuadro 5.5. en la provisión de servicios. Desafortunadamente, el ejecutivo proporciona poca retroali- mentación que detalle la información que recibe del público 39 Cuadro 5.6: Canadá: Audiencias legislativas antes de la aprobación del o que explique qué información se incorpora en acciones. presupuesto en la Cámara de los Comunes Cuando existe un mecanismo de participación implemen- tado para la formulación del presupuesto, 44 de 50 países no En la Cámara de los Comunes de Canadá, el Comité Permanente de Finanzas (FINA) ha realizado consultas anuales previas al presupuesto proporcionan retroalimentación sobre la información recibida desde 1994. El proceso está destinado a proporcionar a los miembros del público. Con respecto a la implementación, 21 de los 25 del parlamento una mayor comprensión de las condiciones sociales y países con tales mecanismos no proporcionan ningún tipo de económicas cambiantes en Canadá. retroalimentación. Las consultas consisten en un proceso de dos etapas. En primer lugar, Mecanismos legislativos. Otra área de desempeño relativamente los ciudadanos y organizaciones canadienses deben presentar un informe escrito de no más de 2.000 palabras. El comité FINA establece sólido en nuestra evaluación de participación se enfoca en las preguntas o temas específicos y solicita respuestas de los ciudadanos audiencias legislativas sobre la formulación del presupuesto y organizaciones interesadas. En la consulta del FINA previa al presu- antes de la aprobación. Cierto tipo de audiencia pública se puesto para el presupuesto de 2017, las preguntas globales fueron: realiza en más de la mitad de los países encuestados (61), y el alcance de estas audiencias es bastante amplio en casi la mitad 1. ¿Qué medidas federales ayudarían a los canadienses en general, de estos países (se cubre la mitad o más de los temas principales y a grupos específicos como los desempleados, pueblos indíge- nas, personas con discapacidades y personas de mayor edad, que deben analizarse en tales audiencias). Aun así, significa a maximizar, en la forma de su elección, sus contribuciones al que la mayoría de los países no mantienen amplias audiencias crecimiento económico del país? legislativas. En solo 16 países todos los miembros del público 2. ¿Qué acciones federales ayudarían a las empresas de Canadá a (en oposición a grupos o personas invitadas) pueden testificar cumplir con sus objetivos de expansión, innovación, y prosperi- en la formulación del presupuesto o pueden realizar presenta- dad, contribuyendo así al crecimiento económico del país? ciones mediante otro mecanismo. 3. ¿Qué medidas federales asegurarían que las comunidades urba- nas, rurales y remotas en todo Canadá permitan a los residentes realizar su contribución deseada al crecimiento económico del En Liberia el público puede asistir a audiencias legislativas país y a las empresas a contribuir al crecimiento?A sobre el presupuesto y presentar sugerencias a la legislatura por escrito durante estas audiencias. Benín también realiza Se seleccionan testigos entre los informes presentados y se los invita audiencias públicas abiertas en la legislatura sobre el presu- a las audiencias públicas. Este proceso de consulta está abierto a puesto anual. El enfoque de las audiencias legislativas adoptado todos los ciudadanos interesados, pero favorece a las personas con por el Comité Permanente de Finanzas de Canadá se describe habilidades profesionales para redactar informes persuasivos. La en el Cuadro 5.6. gran mayoría de las personas que presentan informes pertenecen a ONG profesionales, asociaciones de comercio y organizaciones de cabildeo. Así, el proceso canadiense permite la participación abierta, ¿Proporciona la legislatura al público comentarios sobre los pero los grupos principales que aprovechan el proceso son las CSO insumos que de él recibe? No con mucha frecuencia. Entre los bien organizadas. La mayoría de las audiencias públicas se realiza en 61 países donde se realiza una audiencia pública, la legislatura la capital nacional, pero el comité FINA también organiza reuniones proporciona cierta forma de comentarios al público solo en 11 en todo Canadá para aumentar la probabilidad de asistencia que un casos. rango más amplio de partes interesadas. No hay garantía de que la Cámara de los Comunes o el ejecutivo La encuesta también pregunta si la legislatura mantiene adopten alguna de las medidas propuestas. Sin embargo, la Cámara audiencias públicas sobre los informes de auditoría. Existe de los Comunes emite un informe con recomendaciones que incluyen cierta forma de audiencia en apenas 22 de los 115 países, y en cuestiones planteadas durante estas audiencias.B En 2016, por ejem- la mayoría de estos países el público general no puede realizar plo, se incluyeron 81 recomendaciones para el presupuesto de 2017 presentaciones. en el informe, incluidas recomendaciones para un aumento de fondos para reducir la brecha de habilidades del país en tecnología de la información, con un enfoque en las mujeres, y una revisión y reforma Mecanismos del auditor. La participación en la fase de auditoría del sistema de bienestar infantil para las Primeras Naciones (pueblos es particularmente generalizada en América Latina, donde indígenas). Pero el ejecutivo no indica cómo o si esta información se los ciudadanos pueden contribuir a las investigaciones de utiliza en la preparación del presupuesto. auditoría. Por ejemplo, en Costa Rica los auditores en ocasio- nes encuestan a los ciudadanos sobre su experiencia con los A. Para obtener más información sobre estas consultas, ver Comité Permanente de Finanza, Parlamento de Canadá, “Canadians Are Invited to Share Their Priorities for the 2017 servicios como parte de una auditoría de desempeño; algo Federal Budget”, comunicado de prensa, 3 de junio de 2016, http://bit.ly/2DejfOT . B. Ver el informe en http://bit.ly/2DrS7Pw similar ocurre periódicamente en Rusia. En el Reino Unido, los ciudadanos pueden realizar un seguimiento de las auditorías 40 Tabla 5.3: Países con un puntaje de 40 o menos en los tres componentes del sistema de rendición de cuentas Argelia Comoros Mali Suazilandia Angola Costa de Marfil Níger Túnez Burkina Faso Guinea Ecuatorial Qatar Venezuela Burundi Líbano Arabia Saudita Yemen Camerún Lesoto Somalia China Madagascar Sudán Cuadro 5.7: Medidas más robustas de participación en 2017 causaron una reducción en los puntajes Entre 2015 y 2017, incorporamos preguntas más elaboradas sobre los mecanismos de participación utilizados en diferentes países. Este nuevo conjunto de preguntas está mejor alineado con las normas internacionales y representa un enfoque más robusto para medir los mecanismos de participación auténtica. Estas preguntas imponen estándares más elevados a los gobiernos que nuestra evaluación anterior de varias formas. En primer lugar, los puntajes más elevados en 2017 se reservan a países que facilitan la participación entre el gobierno y los ciudadanos, en oposición a simplemente recoger información de los ciudadanos. En segundo lugar, los estándares de 2017 requieren que el gobierno llegue a un público más amplio, en lugar de seleccionar a grupos o personas específicas de quienes desean recibir comentarios. También se presta especial atención a los mecanismos para incluir a los grupos vulnerables. En tercer lugar, la encuesta de 2017 también captura más información sobre el alcance de lo que se cubre en estas consultas, de forma tal que los países que alientan a los ciudadanos a analizar los problemas macroeconómicos, los ingresos, la deuda y otras cuestiones centrales de las finanzas públicas tienen un mayor puntaje que los países donde el debate se limita a un nivel de política más general. Sin embargo, el enfoque más riguroso que tomamos en esta ronda no conduce a un menor puntaje en general, y creemos que es apropiado: proporciona- mos una descripción más precisa del verdadero nivel de participación formal en el presupuesto, conforme a los estándares internacionales en evolución. Los países que tienen ciertas formas de mecanismos de participación que no incluyen específicamente participación en el presupuesto, alcanzan un puntaje bajo en nuestras mediciones. Esto coincide con nuestro objetivo de medir solo la participación que se relacione directamente con el presupuesto. Si bien creemos que hemos mejorado nuestras medidas de participación en el presupuesto considerablemente y que los puntajes resultantes proporcio- nan información auténtica de lo que hacen los países por facilitar la participación pública en el proceso presupuestario, no son perfectos y no cuentan toda la historia. En particular, las medidas que usamos pueden sobreestimar la calidad de los procesos de participación formal y subestimar los mecanismos de participación informal que son importantes en muchos países. Si bien los mecanismos formales pueden desempeñar una función esencial para garantizar que las voces marginales se incorporen en el proceso presupuestario, las estructuras informales también son esenciales, y los ciudadanos continúan participando de forma efectiva mediante acciones que van desde protestas callejeras hasta llamadas telefónicas directamente a sus legisladores. Asimismo, si bien la OBS no evalúa la transparencia del presupuesto ni la participación a nivel subnacional, sabemos que en algunos países con oportuni- dades nacionales limitadas de participación, existe una sólida participación en el presupuesto a nivel local. Como ha sucedido en el pasado, tampoco podemos evaluar si los mecanismos de participación conducen a una participación de alta calidad o cambios auténticos en las decisiones del presupuesto. Esto no difiere de la parte de transparencia en nuestra encuesta, que evalúa la disponibilidad de la información, pero no evalúa la calidad. Para dar una idea del impacto de estos estándares sobre los puntajes, considere dos ejemplos del puntaje de dos países en las preguntas sobre partici- pación en 2015 y su tratamiento según las preguntas de 2017. Si bien los dos puntajes no son comparables debido a las diferentes preguntas subyacentes, comprender las razones de estos cambios en casos específicos puede ser de utilidad. Corea del Sur sigue siendo líder en participación, pero su puntaje es menor según las medidas de 2017 que según la encuesta de 2015. El motivo es que algunos de los mecanismos innovadores que utiliza para obtener la opinión del público no están abiertos al público en general, sino que se limitan a expertos o profesionales. Asimismo, Corea del Sur no realiza ningún esfuerzo en particular por alcanzar a las poblaciones vulnerables. Estados Unidos también tiene un puntaje más bajo con las medidas de 2017. Si bien el Congreso de los EE.UU. ofrece oportunidades para la participación pública en el proceso presupuestario, las nuevas preguntas sobre la participación colocan un mayor énfasis en las interacciones con los funcionarios de la rama ejecutiva, en particular interacciones formales organizadas por una agencia central (en oposición a contactos más informales exclusivamente con los departamentos de línea). De forma similar, las nuevas medidas destacan la importancia de que todas las instituciones del gobierno proporcionen comentarios formales a los ciudadanos sobre cómo se utilizaron sus insumos, un área donde Estados Unidos, como muchos otros países, debe mejorar. 41 en progreso en línea y enviar información que puedan tener No hay países con un puntaje de 61 o más en todos los compo- sobre estas auditorías en curso. nentes medidos, mayormente debido a los bajos puntajes en las preguntas sobre participación en el presupuesto. Pero incluso En general, hay 42 países que tienen mecanismos para que si permitimos puntajes de participación de al menos 41, la situ- los ciudadanos presenten información sobre el programa de ación no mejora mucho: solo cuatro países tienen un puntaje auditoría del auditor. En 17 países, la SAI ofrece al público la de participación de al menos 41 y un puntaje de al menos 61 en oportunidad de participar en las investigaciones que forman vigilancia y transparencia: Australia, Nueva Zelanda, Filipinas parte de la auditoría. Con respecto a la retroalimentación, las y el Reino Unido. SAI proporcionan cierta forma de retroalimentación al público sobre la información recibida sobre qué auditar en 19 países. El proceso presupuestario debe considerarse particularmente deficiente cuando ningún aspecto del mismo funciona Conclusiones: El sistema de la rendición de correctamente. Hay 22 países con un puntaje de 40 o menos cuentas en las tres medidas (transparencia, participación y vigilancia) según la evaluación de la encuesta (ver Tabla 5.3). IBP y muchos otros observadores del proceso presupuestario creen firmemente que la gestión financiera pública se basa en Resumen un sistema de rendición de cuentas que incluya transparencia, vigilancia, y participación pública. Estos tres pilares de la ■■ Si bien las nuevas formas de participación en el proceso rendición de cuentas deben implementarse para establecer un presupuestario tienen el potencial de construir puentes más sistema presupuestario verdaderamente abierto y con capaci- sólidos entre los ciudadanos y los estados, el estado actual dad de respuesta. de participación presupuestaria en todo el mundo es débil, con un puntaje de apenas 12 de los 100 puntos en nuestro La Figura 5.2 muestra que, a medida que aumentan los puntajes índice. de transparencia, también aumentan los puntajes en vigilancia ■■ Muchos países tienen implementada al menos una forma y participación. Sin embargo, la participación pública sigue de mecanismo de participación formal en el presupuesto, siendo el eslabón más débil en esta cadena, ya que incluso los pero muchos tienen una estructura deficiente y no son países con alta transparencia tienen solo un promedio de 24 en completamente inclusivos. En la mayoría de los casos, los nuestras preguntas sobre la participación. funcionarios del gobierno y legisladores no proporcionan retroalimentación a los ciudadanos sobre su información, lo que puede reducir el interés en participar en el futuro y Figura 5.2: Desempeño en el sistema de rendición de cuentas presupuestarias en 2017 afectar la confianza en las instituciones. ■■ Sin embargo, documentamos importantes innovaciones que 100 suceden en todo el mundo en las cuatro etapas del proceso presupuestario, y los países pueden utilizar sus propias prácticas y aprender de sus pares para mejorar la partici- 80 81 pación. ■■ Finalmente, cuando consideramos los tres pilares del 68 69 sistema de rendición de cuentas (transparencia, partici- 60 pación y vigilancia), ningún país tiene un puntaje alto en los tres (más de 60), y 22 países tienen un puntaje deficiente (40 49 48 40 o menos) en los tres. 37 20 24 13 0 5 OBI 0-40 OBI 41-60 OBI 61-100 Participación Vigilancia por la legislatura Vigilancia por la institución superior de auditoría 42 Puntajes promedio para participacion y vigilancia 43 6 Comentarios y recomendaciones finales La Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 encuentra que el restablecer la confianza en la capacidad de las personas de gobierno representativo es atacado en dos frentes. En primer interactuar colectivamente en la esfera pública. lugar, en sus propios términos, las condiciones básicas necesa- rias para que la democracia representativa funcione —el flujo Este capítulo final reúne los puntos clave del informe y libre de información y poderosas instituciones de vigilancia contiene recomendaciones para mejorar la transparencia, que puedan ayudar una supervisión adecuada, y balances y un participación y vigilancia en los procesos presupuestarios en mínimo de rendición de cuentas— no se cumplen en la esfera todo el mundo. Ofrecemos orientación por separado a los del presupuesto. En la mayoría de los países, la transparencia es ejecutivos de los países, instituciones de vigilancia, la sociedad inferior al mínimo necesario para mantener un debate público civil y donantes, pero señalamos que ningún actor por si solo razonado o la vigilancia del presupuesto. Después de más de ni un conjunto de actores pueden enfrentar solos estos desafíos. una década de seguir la transparencia del presupuesto, encon- La reforma sistémica del sistema de finanzas públicas requiere tramos una reducción en la transparencia global por primera que los participantes trabajen juntos para asegurar que la vez en la ronda de 2017. Esto se traduce en un estancamiento información esté disponible; que se tomen decisiones eficientes, global a niveles de apertura que son simplemente demasiado equitativas y con capacidad de respuesta; y que esas decisiones bajos para permitir una gobernanza democrática efectiva de los se implementen de forma efectiva. presupuestos. Lo que deben hacer los ejecutivos del país Muchos países también carecen de condiciones para una vigilancia legislativa adecuada de la formulación o implemen- ■■ Los ejecutivos de los países deben comprometerse a lograr tación del presupuesto. Si bien las instituciones superiores de puntajes superiores a 60 en el Índice de Presupuesto auditoría tienen más facultades que las legislaturas, sabemos Abierto, que indica la disponibilidad de la información que su capacidad con frecuencia es limitada, sus hallazgos no mínima del presupuesto necesaria para la participación se usan de forma suficiente en numerosos países, y no pueden pública. Esto significa producir información y publicarla de compensar las demás debilidades del sistema de rendición forma consistente. Demasiados documentos se publican en de cuentas que debe ser el centro del funcionamiento de la un año, no se publican al año siguiente y luego en ocasiones democracia representativa. se publican nuevamente. Los gobiernos deben esforzarse por institucionalizar la transparencia de forma tal que Pero la democracia representativa, y de hecho, también muchos los documentos producidos se sigan publicando de forma gobiernos no democráticos, enfrentan un segundo desafío en consistente. Aunque no es suficiente para garantizar la la forma de una creciente demanda de los ciudadanos de una institucionalización, la legislación nacional que requiera la mayor participación en la toma de decisiones y la vigilancia. La publicación de documentos puede alentar una publicación OBS 2017 muestra que la mayoría de los países han avanzado consistente.34 apenas en identificar los mecanismos formales para cumplir ■■ Los ejecutivos deben publicar todos los documentos que estas demandas, la mayoría de sus esfuerzos no son lo sufi- producen en sitios web oficiales del gobierno. Demasiados cientemente inclusivos. Con oportunidades débiles para la documentos aún se producen pero no se publican en línea participación pública a nivel mundial, la mayoría de los países puntualmente para facilitar el acceso de los ciudadanos. están lejos de imaginar una ruta hacia relaciones más efectivas Esto sucede con más de un quinto de los documentos entre los ciudadanos y el estado. Frente a la reducción de la presupuestarios clave que evaluamos. Por supuesto, los confianza en las instituciones, y en particular las instituciones gobiernos también deberían producir los documentos que democráticas, es el momento para que los gobiernos apuesten no producen y publicarlos también en línea de manera a nuevos enfoques para la participación pública que puedan puntual. Entre los 115 países encuestados en la OBS 2017, 34 Alta Folscher y Paolo de Renzio, “The Road to Budget Transparency: Lessons from Country Experience», (Washington, D.C.: International Budget Partnership, noviembre de 2017) 45 el 17 por ciento de los documentos presupuestarios clave cualquier influencia que puedan ejercer en las etapas iniciales que deberían ser generados por los gobiernos aún no son del proceso se anulará en las etapas posteriores. producidos. ■■ Las legislaturas y los ejecutivos deben considerar forta- ■■ Los ejecutivos deben enfocar sus esfuerzos de transpar- lecer o establecer instituciones fiscales independientes encia presupuestaria en información que sea de interés que puedan ayudar a garantizar pronósticos macro- particular para los ciudadanos, como la información rela- económicos de alta calidad, independientes y creíbles y cionada con el gasto de sectores en particular, el segui- que se produzcan estimaciones de los costos de las políti- miento de la implementación del presupuesto durante el cas, y se consideren en la toma de decisiones. También es año, y la conexión de presupuestos con objetivos y resulta- necesario asegurarse de que las decisiones del presupuesto dos de las políticas que afectan las vidas de las personas. están bien informadas y basadas en estimaciones coherentes En nuestra evaluación de este tipo de información en el y objetivas de los costos si han de implementarse. Capítulo 2, encontramos que la mayoría de los países aún ■■ Las legislaturas y las instituciones superiores de auditoría no publica la mayoría de la información necesaria para deben ampliar la cantidad y mejorar la estructura y grado comprender estos problemas. Cuando los ciudadanos no de inclusión de los mecanismos existentes de partici- pueden encontrar información sobre los presupuestos pación para fomentar una participación pública más que se refiera a sus inquietudes, probablemente pierdan la significativa en el proceso presupuestario. Las legislaturas confianza en el gobierno y pierdan el interés en participar siguen siendo un sitio crítico para la participación pública en el proceso presupuestario. en el proceso presupuestario, en tanto que los auditores ■■ Los ejecutivos deben ampliar el número y el alcance de desempeñan un rol especial para interesar el público a las oportunidades existentes de participación pública solucionar los desafíos de la implementación. Aun así, 54 y lograr que las oportunidades existentes sean más legislaturas nacionales no ofrecen oportunidades para que inclusivas. Los mecanismos formales de participación son el público presente su opinión sobre el presupuesto antes de esenciales para garantizar que los grupos vulnerables sean su aprobación, y en 73 países las instituciones superiores de incluidos en el proceso presupuestario, pero la mayoría de auditoría no ofrecen a los ciudadanos una oportunidad de los gobiernos hacen poco por incorporar a tales grupos. contribuir a las decisiones sobre qué programas o entidades Encontramos solo ocho casos donde los ejecutivos delibera- auditar. Con demasiada frecuencia, cuando se solicita insu- damente se esfuerzan por incluir a los grupos vulnerables mos, no se proporciona retroalimentación al público sobre en el proceso presupuestario, y la mayoría de estos esfuerzos sus insumos. La buena noticia es que existen ejemplos en suceden en la etapa de formulación del presupuesto. Clara- todo el mundo, algunos de ellos destacados en este informe, mente, se deben realizar esfuerzos adicionales por garan- de que estas instituciones pueden adaptarse y expandirse a tizar que, cuando se produce la participación, no beneficie fin de fomentar una mayor participación en la creación del solo a los grupos más organizados y con mejores recursos. presupuesto. Lo que deben hacer las instituciones de Lo que debe hacer la sociedad civil vigilancia del país ■■ Las organizaciones de la sociedad civil deberían conti- ■■ Las legislaturas, instituciones superiores de auditoría nuar trabajando por una mayor transparencia y partici- y otras agencias de vigilancia deben fortalecerse para pación en la creación del presupuesto, pero también asegurar de que las decisiones tomadas inicialmente en deben usar la información disponible del presupuesto el proceso presupuestario se implementen. Actualmente, y participar en debates presupuestarios en la mayor en demasiados países, la vigilancia legislativa es más débil medida posible. Mantener la demanda de información durante la implementación. Las legislaturas enmiendan el presupuestaria y buscar ejercer influencia en el proceso presupuesto en la mayoría de los países encuestados. Sin presupuestario debe ser continuo si los gobiernos deben embargo, los ejecutivos en la mayoría de los países pueden producir y publicar de forma consistente la información realizar cambios al presupuesto durante el año sin obtener más importante del presupuesto. primero la aprobación legislativa, y las recomendaciones de ■■ Creemos que la sociedad civil también puede construir las instituciones superiores de auditoría no se revisan puntu- apoyos más amplios para la reforma del presupuesto almente o no se implementan. Esta falta de vigilancia afecta al trabajar con una extensa variedad de actores, desde la confianza en el proceso presupuestario. También puede movimientos sociales a representantes del gobierno y amenazar la participación pública si los ciudadanos creen que organismos del sector privado, para crear coaliciones 46 más fuertes que puedan impulsar cambios más funda- ■■ Los donantes también deben extender el apoyo a los mentales en las prácticas del gobierno. Las reformas actores domésticos que pueden mantener una presión sistémicas requieren presión de muchos sectores diferentes consistente por la transparencia a lo largo del tiempo. Los y requerirán que los activistas busquen nuevos aliados y donantes no pueden trabajar solos en esta agenda, y solo nuevas formas de enmarcar viejos desafíos. una demanda prolongada y continua de actores domésticos ■■ Finalmente, la sociedad civil debe trabajar por una mayor no estatales puede asegurar que se logran y mantengan inclusividad en los mecanismos de participación del progresos en la transparencia. gobierno, de forma tal que se escuchen las voces de los más ■■ Los donantes también deben buscar compromisos de vulnerables. Las organizaciones de la sociedad civil ocupan participación junto con compromisos de transparencia un lugar único para proponer nuevos mecanismos, o formas de los gobiernos de los países. Sabemos que la transpar- de adaptar los mecanismos existentes, para facilitar la partici- encia sola no puede generar los cambios necesarios en los pación en los procesos presupuestarios de aquellos con una presupuestos de los países, y sabemos que las oportunidades mayor necesidad. La sociedad civil también puede trabajar de participación son débiles y con frecuencia exclusivas. Los con los grupos marginales para alentarlos a aprovechar donantes deben enfrentar estos dos desafíos juntos en sus las oportunidades existentes de participación y solicitar la programas. expansión de estas oportunidades. Lo que deben hacer los donantes ■■ Los donantes deben reconsiderar cómo usan su ventaja para garantizar que su financiación contribuya a una mayor transparencia en el presupuesto y la participación pública en el proceso presupuestario. La OBS 2017 demuestra que los niveles de transparencia presupuestaria se mantienen demasiado bajos para facilitar una gestión financiera pública coherente. Aún más alarmante, el progreso general en la expansión de la transparencia se ha reducido por primera vez desde que se lanzó la OBS hace una década. Si bien no existe un enfoque único que funcione en cualquier lugar, una coordinación más estrecha entre los donantes y otros actores puede ayudar a asegurar que los donantes maximicen su ventaja. ■■ Los donantes deben mejorar su apoyo a las reformas de transparencia, pero también enfocarse en la sustentabi- lidad de estas reformas y actuar de inmediato al ver una regresión por parte del gobierno. Los hallazgos de este año muestran que algunos países que habían aumentado signifi- cativamente la transparencia en la ronda de la encuesta de 2015 luego se opacaron en la evaluación de 2017. Los hallazgos de varias rondas de la encuesta muestran cambios significativos en el estado de publicación de varios docu- mentos clave de un año a otro. Tales hallazgos sugieren que las reformas de transparencia no se pueden tratar como eventos únicos sino que requieren un cambio sistémico y un control y participación continua. Mejorar la transparencia también debe ser un objetivo explícito desde el comienzo cuando los donantes buscan reformas más amplias, como las destinadas a introducir marcos presupuestarios a mediano plazo o sistemas avanzados de tecnología de la información para la gestión financiera pública. 47 ANEXO A: Metodología de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 Implementación de la Encuesta de sociedad civil en 115 países –en todas las regiones del mundo Presupuesto Abierto 2017 y cálculo del y todos los niveles de ingresos– durante los últimos 18 meses. Índice de Presupuesto Abierto y otros Es la sexta ronda de la OBS, que típicamente se realiza cada dos puntajes años. Las rondas anteriores OBS se completaron en 2006, 2008, 2010, 2012 y 2015. La Encuesta de Presupuesto Abierto (OBS) evalúa los tres componentes de un sistema de rendición de cuentas presupu- El Cuestionario de Presupuesto Abierto estaria: disponibilidad pública de información presupuestaria, oportunidades para que el público participe en el proceso Los resultados de cada país en la OBS 2017 se basan en un presupuestario y el rol y efectividad de las instituciones cuestionario que contiene 145 preguntas con puntaje, que es formales de vigilancia, incluidas la legislatura y la oficina completado por investigadores que típicamente se encuentran nacional de auditoría (denominadas aquí la “institución supe- radicados en el país encuestado.1 Casi todos los investigadores rior de auditoría”). La mayoría de las preguntas de la Encuesta responsables de completar el cuestionario pertenecen a evalúan lo que ocurre en la práctica, no lo que la ley exige. organizaciones de la sociedad civil o instituciones académicas. Aunque las funciones y las áreas de interés de los grupos de Las preguntas incluidas en la OBS se basan en buenas prác- investigación varían ampliamente, todos tienen un interés ticas generalmente aceptadas de gestión financiera pública. común en promover prácticas de elaboración de presupuestos Por ejemplo, la encuesta evalúa la disponibilidad pública de transparentes y receptivos en sus países. La mayoría de los información presupuestaria mediante la consideración de la investigadores pertenece a organizaciones que tienen un publicación oportuna y el contenido de ocho documentos enfoque significativo en cuestiones presupuestarias. presupuestarios clave que todos los países deben publicar en diferentes momentos del proceso presupuestario. Muchos La mayoría de las preguntas de la encuesta requieren que los de estos criterios están extraídos de los creados por las orga- investigadores escojan entre cinco respuestas. Las respuestas “a” nizaciones multilaterales, como el Código de Buenas Prácticas o “b” describen buenas o mejores prácticas, la “a” indica que se de Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional cumple con el estándar completo o se excede, y la “b” indica que (FMI), la Iniciativa de Rendición de Cuentas de Gastos se cumplen o se cumplen mayormente los elementos básicos del y Finanzas Públicas (cuya secretaría pertenece al Banco estándar. La respuesta “c” corresponde a esfuerzos mínimos para Mundial), las Mejores prácticas para la transparencia presupu- lograr el estándar relevante, y la “d” indica que el estándar no estaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo se cumple en absoluto. La respuesta “e” indica que el estándar Económico (OCDE) y la Declaración de Lima sobre Pautas para no se aplica, por ejemplo cuando a un país de la OCDE se le los Preceptos de Auditoría de la Organización Internacional de pregunta sobre la ayuda externa que recibe. Sin embargo, ciertas Instituciones Superiores de Auditoría. De forma similar, los preguntas solo tienen tres posibles respuestas: “a” (se cumple con criterios utilizados para evaluar las oportunidades para que el estándar), “b” (no se cumple con el estándar), o “c” (no aplica). el público participe en el proceso presupuestario se basan en los Principios de participación pública en la política fiscal de la Una vez que están completas, las respuestas del cuestionario se Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal. La solidez de cuantifican. Para las preguntas con cinco opciones de respuestas, tales pautas radica en su aplicabilidad universal a los diferentes una “a” recibe un puntaje numérico de 100, una “b” recibe 67, sistemas presupuestarios del mundo, incluidos los de países una “c” recibe 33 y una “d” recibe 0. Las preguntas que reciben con diferentes niveles de ingresos. una “e” no se cuentan como parte de los puntajes agregados del país. Para las preguntas con tres opciones de respuesta, los La Encuesta de Presupuesto Abierto 2017 es la culminación puntajes son 100 para una respuesta “a”, 0 para una “b” y las de un proceso de investigación colaborativo en el que el respuestas “c” no se incluyen en el puntaje agregado. International Budget Partnership (IBP) trabajó con socios de la 1 Las 145 preguntas con puntaje del cuestionario incluyen 109 preguntas que evalúan la disponibilidad pública de información presupuestaria, 18 preguntas que evalúan oportunidades para que el público participe en el proceso presupuestario y 18 preguntas que evalúan el rol y efectividad de la legislatura y la institución superior de auditoría. El cuestionario también incluye 83 preguntas adicionales que no se usan para calcular puntajes individuales sino que ayudan a completar la investigación de OBS recopilando información de antecedentes de documentos presupuestarios clave y explorar diferentes 48 características de la gestión financiera pública de un país. El proceso de investigación Cada cuestionario fue luego revisado por un revisor par anónimo que tenía conocimiento práctico considerable de los Para la OBS 2017, los investigadores comenzaron a recolectar sistemas presupuestarios del país en cuestión. Los revisores información en su país entre septiembre de 2016 y fines de pares, que no estaban asociados con el gobierno del país que diciembre de 2016. Así, la OBS 2017 evalúa solo los eventos, revisaban, fueron identificados mediante contactos profesion- actividades o avances que ocurrieron hasta el 31 de diciembre ales y otros canales. de 2016; las acciones ocurridas después de esta fecha no se cuentan para los resultados de la encuesta de 2017. El IBP también invitó a los gobiernos de casi todos los países encuestados a enviar comentarios sobre los resultados Todas las respuestas a las preguntas de la OBS están respalda- preliminares de la OBS. La decisión de invitar a los gobiernos das por evidencia. Entre ellas, se incluyen citas de documentos a brindar comentarios sobre tales resultados se tomó después presupuestarios, las leyes del país o las entrevistas con funcio- de consultar con la organización de investigación responsable narios del gobierno, legisladores o expertos en el proceso de la Encuesta. El IBP hizo un gran esfuerzo para alentar a los presupuestario del país. Durante el proceso de investigación, gobiernos a enviar comentarios sobre los resultados prelimin- los miembros del personal del IBP ayudaron a los investiga- ares; muchos gobiernos que no respondieron inicialmente las dores a seguir la metodología de la encuesta, en especial, los cartas del IBP fueron contactados en diversas ocasiones. De los lineamientos para responder las preguntas.2 112 gobiernos contactados por el IBP, 76 enviaron comentarios sobre los resultados de la OBS 2017 para su país. Estos comen- Luego de que se completara cada cuestionario, el personal tarios pueden consultarse en su totalidad en los cuestionarios del IBP analizó cada uno de ellos con los investigadores de relevantes en www.openbudgetsurvey.org. manera individual durante un período de tres a seis meses. El análisis del IBP buscaba garantizar que todas las preguntas se El IBP revisó los comentarios de los revisores pares para garan- respondieran de manera tal que fuera internamente coherente tizar que fueran coherentes con la metodología del estudio. Los para cada país, y coherente con el resto de los países. Las comentarios de revisores pares que eran incoherentes se elim- respuestas fueron también comprobadas respecto de documen- inaron, y el resto de los comentarios fueron compartidos con tos presupuestarios publicados e informes sobre transparencia investigadores. Los investigadores respondieron los comentarios fiscal emitidos por instituciones internacionales, como el FMI, de los revisores pares y su gobierno, si correspondía, y el IBP el Banco Mundial y la OCDE. actuó como intermediario ante respuestas conflictivas a fin de garantizar la coherencia entre países al seleccionar las respuestas. Medición de la publicación oportuna de información durante todo el proceso presupuestario Pregunta de Cantidad de preguntas Documento presupuestario Plazos de presentación para documentos “a disposición del público” * OBS 2017 por documento en el OBI Debe publicarse al menos un mes antes de que se presente el Proyecto de presupuesto del Documento preliminar 54-58, PBS-2 6 ejecutivo a la legislatura para su consideración. Proyecto de presupuesto del Debe publicarse mientras la legislatura aún lo está considerando y antes de que se apruebe. ejecutivo y documentos de Nunca debería considerarse que un proyecto que se publicó después de que la legislatura la 1-53, EBP-2 54 respaldo para la Propuesta de haya aprobado está “a disposición del público”. presupuesto del ejecutivo Presupuesto aprobado Debe publicarse no más de tres meses después de que la legislatura aprueba el presupuesto. 59-63, EB-2 6 Debe publicarse dentro del mismo plazo que el Proyecto de presupuesto del ejecutivo o el Presupuesto aprobado subyacente. Por ejemplo, un Presupuesto ciudadano para el Proyecto Presupuesto ciudadano 64-67 4 de presupuesto del ejecutivo debe publicarse mientras la legislatura aún está considerando el Proyecto de presupuesto del ejecutivo y antes de que se apruebe. Informes entregados durante Deben publicarse no más de tres meses después de que finalice el período de informe. 68-75, IYR-2 9 el año Revisión de mitad de año Deben publicarse no más de tres meses después de que finalice el período de informe. 76-83, MYR-2 9 Debe publicarse no más de 12 meses después de la finalización del año fiscal (el período de Informe de fin de año 84-96, YER-2 14 informe). Debe publicarse no más de 18 meses después de la finalización del año fiscal (el período de Informe de auditoría 97-102, AR-2 7 informe). *La Encuesta de Presupuesto Abierto considera que un documento está “a disposición del público” si se publica en el sitio web del gobierno relevante dentro del plazo indicado y está disponible sin cargo. 2 Consulte la Guía para el Cuestionario de Presupuesto Abierto 2017 en www.openbudgetsurvey.org. 49 El Índice de Presupuesto Abierto presupuestarios clave evaluados puede tener una cantidad diferente de preguntas relacionadas con él, el puntaje en el OBI El Índice de Presupuesto Abierto (OBI) le asigna a cada país es un promedio simple de las respuestas a las 109 preguntas. un puntaje de 0 a 100 según un promedio simple del valor Al calcular los puntajes en el OBI, no se usó ningún método de numérico de cada una de las respuestas a las 109 preguntas ponderación explícita. del cuestionario que evalúan la disponibilidad pública de la información presupuestaria. El puntaje en el OBI de un país Aunque usar un promedio simple es claro, implícitamente le mide la medida en que pone a disposición del público los ocho da más importancia a ciertos documentos presupuestarios que documentos presupuestarios clave en el sitio web relevante del a otros. En particular, 54 de las 109 preguntas del OBI evalúan gobierno de forma puntual y la integridad de la información la disponibilidad pública y la exhaustividad del Proyecto de presupuestaria que se encuentra a disposición del público. presupuesto del ejecutivo y, por lo tanto, son determinantes clave del puntaje total en el OBI de un país. Por el contrario, el Mediciones para las instituciones de Presupuesto ciudadano y el Presupuesto aprobado son el foco vigilancia y la participación pública de solo cuatro y seis preguntas respectivamente. Cuarenta de las preguntas de la encuesta que no se usan para Esta ponderación implícita tiene una justificación. Desde la calcular el OBI evalúan las oportunidades de participación perspectiva de la sociedad civil, el Proyecto de presupuesto del pública durante el proceso presupuestario y la capacidad de ejecutivo es el documento presupuestario más importante, ya vigilancia de las instituciones fiscales independientes, las legis- que establece los objetivos y los planes de la política presupues- laturas y las instituciones superiores de auditoría. Para medir el taria para el año siguiente. Por lo general, provee detalles sobre alcance en que los gobiernos incluyen al público en la toma de las políticas fiscales del gobierno no está disponible en ningún decisiones presupuestarias y el monitoreo, así como el rol de la otro documento. El acceso a esta información es fundamental legislatura y la institución superior de auditoría en el proceso para que la sociedad civil comprenda y ejerza influencia sobre presupuestario, se obtiene un promedio de las respuestas a el presupuesto antes de su aprobación, y para que la tenga como las preguntas que pertenecen a cada área. Por lo tanto, cada recurso durante el año. área recibe un puntaje independiente. El IBP también recopila información sobre el rol de las IFI, que son instituciones Para obtener más información independientes, no partidistas, normalmente relacionadas con el ejecutivo o la legislatura, que realizan pronósticos fiscales y Este anexo presenta una descripción básica de la metodología estiman el costo de las políticas. Sin embargo, el IBP no calcula que se usó para producir la Encuesta de Presupuesto Abierto un puntaje separado para el rol de las IFI. 2017. Para obtener más información sobre cualquier aspecto de la metodología, contacte al IBP a info@internationalbudget.org. Evaluación de actores y prácticas de vigilancia Números de las Cantidad de Indicador medido preguntas de preguntas por OBS 2017 indicador Participación pública en el proceso 125-142 18 presupuestario Rol de las instituciones fiscales 103-106 4 independientes Rol de la legislatura 107-117 11 Rol de la institución superior de auditoría 118-124 7 Ponderación de la importancia relativa de los documentos presupuestarios clave y las implicancias para los puntajes Como se mencionó anteriormente, el puntaje en el OBI 2017 de cada país se calcula a partir de un subconjunto de 109 pregun- tas de encuesta. Aunque cada uno de los ocho documentos 50 ANEXO B: Una actualización del Índice de Presupuesto Abierto para 2017 Como se anunció en el informe de OBS 2015 (página 24, de esos seis países anteriormente habían publicado documentos Cuadro 2.2) y se indicó directamente para los países encuesta- en línea. Los gobiernos de todo el mundo claramente tienen la dos en 2017, cambiamos la definición de “disponibilidad capacidad de publicar documentos en línea. pública” de los documentos entre la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015 y 2017: solo los documentos presupuestarios Para la amplia mayoría de los países incluidos en la encuesta, publicados en un sitio web relevante del gobierno de forma este cambio no tiene efecto en sus puntajes de 2017 o en sus puntual se consideran ahora de disponibilidad pública. En las comparaciones de 2015-2017. Pero algunos países continúan la rondas anteriores, los documentos publicados solo en papel práctica de producir documentos solo en papel, y sus puntajes (o producidos en forma electrónica pero no publicados en se ven afectados, al menos modestamente en la mayoría de internet) puntualmente también se consideraban disponibles los casos. En 2017, de los 920 documentos posibles en los 115 para el público. En consecuencia, toda información en esos países examinados, 561 documentos se publicaron en línea de documentos en papel contribuyó al puntaje del OBI del país. manera puntual. De los 359 documentos que no se consider- Sin embargo, el 2017, la información provista en documentos aron disponibles para el público, solo 29 se produjeron solo en presupuestarios que existía solo en copias en papel no se papel. De este total, los 102 países cubiertos en las encuestas de contabilizó para el puntaje del OBI de un país. 2015 y 2017 produjeron 20 documentos solo en papel en 2017. No producir ningún documento o no ponerlos a disposición Como resultado, los documentos solo en papel ahora se del público puntualmente es un factor mucho más importante consideran como otros documentos que produce el gobierno del puntaje global del OBI que nuestra decisión de no contar los pero que no pone a disposición del público puntualmente. Esto documentos en papel como disponibles para el público. incluye documentos que produce un gobierno solo para su uso interno y no pone a disposición del público, y los documentos Si bien podemos contabilizar el número de documentos afecta- que divulga al público, pero demasiado tarde en el año como dos por este cambio, el contenido de los documentos en papel para permitirle influir en el proceso presupuestario. no se evaluó en 2017. En consecuencia, es imposible conocer el puntaje asociado con estos documentos si no se hubiera Esta actualización de la encuesta considera los desarrollos cambiado la definición de disponibles para el público. tecnológicos de la última década. Los documentos publica- dos en internet son significativamente más accesibles para Sin embargo, realizamos varias pruebas, con suposiciones el público que los documentos en papel que pocos pueden sobre los puntajes de los documentos en papel, para calcular obtener. La penetración de internet se ha ampliado rápidam- el impacto del cambio en la definición sobre los puntajes de ente, y las organizaciones de la sociedad civil pueden imprimir 2017. Un escenario supone que los documentos publicados en fácilmente documentos en línea para compartir con otras papel en 2015 habrían recibido el mismo puntaje en 2017 si los personas que no tengan acceso a internet. Asimismo, todo hubiéramos considerado. Si no había un puntaje de documento documento producido como copia en papel ahora se puede disponible para 2015, usamos el puntaje regional promedio publicar fácilmente en un sitio web por un costo mínimo. De para ese documento. Según estas suposiciones, el puntaje glo- hecho, es más económico para los gobiernos publicar tales bal en 2017 habría sido un punto más alto, pero aún mostraría documentos en línea en lugar de imprimir y distribuir libros de una leve reducción en relación con 2015. A nivel regional, este gran presupuesto. enfoque habría conducido al Sur de Asia a aumentar su puntaje en un punto adicional desde 2015, y la reducción de África Cuando se lanzó la OBS en 2006, la publicación en internet Subsahariana habría sido menos severa, con una reducción de no era tan común ni económica como lo es actualmente. Los seis puntos en lugar de 11. países que hemos evaluado de forma consistente desde la prim- era OBS ahora publican menos documentos en papel que hace También probamos un escenario que es mucho más generoso una década. Todos menos seis de los 115 países cubiertos en la para los países con documentos en papel. En este enfoque, OBS 2017 publicaron al menos un documento en línea, y dos realizamos la suposición más optimista posible: que cualquier 51 documento en papel recibiría un puntaje de 100, el máximo puntaje posible y en varios casos más alto que el puntaje de cualquier documento producido por un país en la OBS 2017. Por ejemplo, calculamos un puntaje hipotético del OBI para Camerún suponiendo que su Informe de fin de año, que solo se produjo en papel en 2017, había recibido un puntaje perfecto de 100 en 2017. Es decir, asignamos al Informe de fin de año de Camerún, que alcanzó un puntaje de 38 en 2015, un puntaje de 100 en 2017, aunque ningún país produjo un Informe de fin de año con un puntaje de 100 en 2017. Este enfoque, cuando se aplicó a todos los países encuestados, resultaría en un aumento adicional de dos puntos para el Sur de Asia en 2015, en tanto que el puntaje promedio de África Subsahariana para el mismo período aún se redujo, pero ahora en tres puntos en lugar de 11. En total, el puntaje global prácticamente no habría presentado cambios entre 2015 y 2017 según este enfoque, lo que indica que el progreso alcista observado en las rondas anteriores habría terminado independientemente del cambio en la defin- ición de disponibilidad pública. Estas dos pruebas ofrecen solo aproximaciones generales. Por ejemplo, ninguna puede ajustar por completo el hecho de que algunos países que publicaron un documento en línea también produjeron importante documentación de respaldo en papel que no se consideró según la nueva disposición de disponibilidad pública. Pero, de acuerdo con nuestra revisión de varios escenarios, llegamos a la conclusión de que el puntaje global del OBI con certeza se habría estancado en esta ronda, y probablemente se habría reducido, independientemente de la definición actualizada de disponibilidad pública. En nuestro análisis de África Subsahariana en el Capítulo 3, analizamos este problema con mayor detalle para la región. 52 53 Anexo C: Puntajes del Índice de Presupuesto Abierto a lo largo del tiempo, 2006 a 2017 Índice de Presupuesto Índice de Presupuesto Índice de Presupuesto Índice de Presupuesto Índice de Presupuesto Índice de Presupuesto País Abierto 2006 Abierto 2008 Abierto 2010 Abierto 2012 Abierto 2015 Abierto 2017 40 países comparables en 77 países comparables en 93 países comparables en 100 países comparables en 102 países comparables en 115 países en OBS 2017 2006-2017 2008-2017 2010-2017 2012-2017 2015-2017 Afganistán 8 21 59 42 49 Albania 25 37 33 47 38 50 Argelia 2 1 13 19 3 Angola 5 4 26 28 26 25 Argentina 40 56 56 50 59 50 Australia 74 Azerbaiyán 30 37 43 42 51 34 Bangladesh 39 42 48 58 56 41 Benín 1 45 39 Bolivia 7 13 12 17 10 Bosnia y Herzegovina 44 44 50 43 35 Botsuana 51 50 47 8 Brasil 74 74 71 73 77 77 Bulgaria 47 57 56 65 65 66 Burkina Faso 5 23 43 24 Burundi 7 Camboya 11 15 15 8 20 Camerún 5 2 10 44 7 Canadá 71 Chad 0 3 4 2 Chile 72 66 58 57 China 14 13 11 14 13 Colombia 57 61 61 58 57 50 Comoros 8 Costa Rica 45 45 47 50 54 56 Costa de Marfil 24 Croacia 42 59 57 61 53 57 República Checa 61 62 62 75 69 61 Rep. Dem. del Congo 1 6 18 39 29 República Dominicana 12 14 29 51 66 Ecuador 31 31 50 49 Egipto 19 43 49 13 16 41 El Salvador 28 37 37 43 53 45 Guinea Ecuatorial 0 0 0 4 0 Fiyi 13 0 6 15 41 Francia 89 87 87 83 76 74 Georgia 34 53 55 55 66 82 Alemania 64 68 71 71 69 Ghana 42 50 54 50 51 50 Guatemala 46 46 50 51 46 61 Honduras 12 11 53 43 54 Hungría 49 46 India 53 60 67 68 46 48 Indonesia 42 54 51 62 59 64 Irak 0 4 3 3 Italia 58 60 73 73 Japón 60 Jordania 50 53 50 57 55 63 Kazajistán 35 38 48 51 53 Kenia 49 49 48 46 República de Kirguistán 8 15 20 54 55 Líbano 32 32 33 2 3 Lesoto 0 Liberia 3 40 43 38 36 Macedonia 54 49 35 35 37 Madagascar 34 Malaui 28 47 52 65 26 Malasia 35 39 39 46 46 54 Índice de Presupuesto Índice de Presupuesto Índice de Presupuesto Índice de Presupuesto Índice de Presupuesto Índice de Presupuesto País Abierto 2006 Abierto 2008 Abierto 2010 Abierto 2012 Abierto 2015 Abierto 2017 40 países comparables en 77 países comparables en 93 países comparables en 100 países comparables en 102 países comparables en 115 países en OBS 2017 2006-2017 2008-2017 2010-2017 2012-2017 2015-2017 Mali 35 43 46 39 México 50 55 52 61 66 79 Moldavia 58 Mongolia 18 36 60 51 51 46 Marruecos 19 28 28 38 38 45 Mozambique 28 47 38 41 Myanmar 0 2 7 Namibia 50 46 53 55 46 50 Nepal 36 43 45 44 24 52 Nueva Zelanda 86 86 90 93 88 89 Nicaragua 37 42 46 43 Níger 26 3 4 17 0 Nigeria 20 19 18 16 24 17 Noruega 72 80 83 83 84 85 Pakistán 38 38 58 43 44 Papúa Nueva Guinea 52 61 57 56 55 50 Paraguay 43 Perú 67 65 57 75 73 Filipinas 51 48 55 48 64 67 Polonia 67 64 59 64 59 Portugal 58 62 64 66 Qatar 0 0 0 Rumania 66 62 59 47 75 75 Rusia 47 58 60 74 74 72 Ruanda 1 11 8 36 22 Santo Tomé y Príncipe 1 0 29 29 31 Arabia Saudita 1 1 1 0 1 Senegal 3 3 10 43 51 Serbia 46 54 39 47 43 Sierra Leona 39 52 38 Eslovaquia 57 67 57 59 Eslovenia 74 70 74 68 69 Somalia 8 Sudáfrica 86 87 92 90 86 89 Corea del Sur 66 71 75 65 60 Sudán del Sur 5 España 63 63 58 54 Sri Lanka 47 64 67 46 39 44 Sudán 10 2 Suazilandia 3 Suecia 76 78 83 84 87 87 Tayikistán 17 25 30 Tanzania 36 45 47 46 10 Tailandia 40 42 36 42 56 Timor Oriental 34 36 41 40 Trinidad y Tobago 33 33 38 34 33 Túnez 11 42 39 Turquía 42 43 57 50 44 58 Uganda 32 51 55 65 62 60 Ucrania 55 62 54 46 54 Reino Unido 88 88 87 88 75 74 Estados Unidos 81 82 82 79 81 77 Venezuela 35 34 37 8 0 Vietnam 3 10 14 19 18 15 Yemen 10 25 11 34 0 Zambia 36 4 39 8 Zimbabue 20 35 23 55 Anexo D: Encuesta de Presupuesto Abierto 2017: Transparencia, participación pública e instituciones de vigilancia Vigilancia Transparencia Institución fiscal País (Índice de Presupuesto Participación pública por parte de la legislatura Abierto) por parte de la por parte de la institución independiente (Sí o no) y la institución superior legislatura superior de auditoría de auditoría Afganistán 49 15 43 30 67 No Albania 50 2 69 67 72 No Argelia 3 0 31 42 11 No Angola 25 7 33 33 33 No Argentina 50 13 56 44 78 No Australia 74 41 70 56 100 Sí Azerbaiyán 34 11 63 53 83 No Bangladesh 41 13 44 42 50 No Benín 39 9 61 61 61 No Bolivia 10 13 48 42 61 No Bosnia y Herzegovina 35 9 65 50 95 No Botsuana 8 15 57 50 72 No Brasil 77 35 76 72 83 No Bulgaria 66 22 59 53 72 Sí Burkina Faso 24 0 37 47 17 No Burundi 7 0 22 17 33 No Camboya 20 4 55 44 78 No Camerún 7 7 22 22 22 No Canadá 71 39 57 50 72 Sí Chad 2 0 44 31 72 No Chile 57 11 56 42 83 No China 13 6 28 14 56 No Colombia 50 15 68 61 83 Sí Comoros 8 0 33 25 50 No Costa Rica 56 7 70 61 89 No Costa de Marfil 24 0 31 31 33 No Croacia 57 26 59 45 89 Sí República Checa 61 9 82 81 83 No Rep. Dem. del Congo 29 9 46 44 50 No República Dominicana 66 17 57 58 56 No Ecuador 49 6 47 33 80 No Egipto 41 11 39 39 39 No El Salvador 45 6 65 61 72 No Guinea Ecuatorial 0 0 22 33 0 No Fiyi 41 15 15 8 28 No Francia 74 17 85 89 78 Sí Georgia 82 22 74 67 89 Sí Alemania 69 17 89 86 95 Sí Ghana 50 22 43 39 50 No Guatemala 61 30 57 50 72 No Honduras 54 7 48 39 67 No Hungría 46 11 65 50 95 Sí India 48 15 48 42 61 No Indonesia 64 22 85 86 84 No Irak 3 0 65 58 78 No Italia 73 7 78 78 78 Sí Japón 60 20 59 50 78 No Jordania 63 11 41 47 28 No Kazajistán 53 13 63 69 50 No Kenia 46 15 50 42 67 Sí República de Kirguistán 55 31 74 72 78 No Líbano 3 0 11 6 22 No Lesoto 0 0 31 30 33 No Liberia 36 11 54 47 67 Sí Macedonia 37 0 56 45 78 No Madagascar 34 9 28 36 11 No Malaui 26 15 55 61 44 No Malasia 46 22 35 25 56 No 56 Vigilancia Transparencia Institución fiscal País (Índice de Presupuesto Participación pública por parte de la legislatura por parte de la por parte de la institución independiente (Sí o no) Abierto) y la institución superior legislatura superior de auditoría de auditoría Mali 39 6 39 33 50 No México 79 35 63 56 78 Sí Moldavia 58 7 59 47 83 No Mongolia 46 7 76 69 89 No Marruecos 45 0 31 36 22 No Mozambique 41 7 37 36 39 No Myanmar 7 0 48 56 33 No Namibia 50 0 48 33 78 No Nepal 52 24 44 28 78 No Nueva Zelanda 89 59 78 72 89 No Nicaragua 43 11 63 64 61 No Níger 0 0 39 36 45 No Nigeria 17 13 56 53 61 Sí Noruega 85 17 91 92 89 No Pakistán 44 6 44 36 61 No Papúa Nueva Guinea 50 6 31 31 33 No Paraguay 43 11 48 42 61 No Perú 73 22 80 78 83 Sí Filipinas 67 41 65 56 83 Sí Polonia 59 24 82 75 95 No Portugal 66 15 72 72 72 Sí Qatar 0 2 2 0 6 No Rumania 75 6 63 58 72 Sí Rusia 72 13 78 75 83 No Ruanda 22 13 59 64 50 No Santo Tomé y Príncipe 31 0 46 36 67 No Arabia Saudita 1 0 11 0 33 No Senegal 51 2 39 42 33 No Serbia 43 2 63 53 83 Sí Sierra Leona 38 6 42 28 72 No Eslovaquia 59 9 56 47 72 Sí Eslovenia 69 11 80 78 83 No Somalia 8 2 22 8 50 No Sudáfrica 89 24 85 78 100 Sí Corea del Sur 60 39 85 86 83 Sí Sudán del Sur 5 2 54 44 72 No España 54 2 56 47 72 Sí Sri Lanka 44 11 50 42 67 No Sudán 2 0 31 22 50 No Suazilandia 3 0 37 44 22 No Suecia 87 17 85 81 95 Sí Tayikistán 30 7 65 64 67 No Tanzania 10 15 41 42 39 No Tailandia 56 7 52 44 67 Sí Timor Oriental 40 9 56 50 67 No Trinidad y Tobago 33 7 44 39 56 No Túnez 39 2 35 42 22 No Turquía 58 0 59 50 78 No Uganda 60 28 63 53 83 Sí Ucrania 54 30 83 86 78 No Reino Unido 74 57 63 50 89 Sí Estados Unidos 77 22 85 81 95 Sí Venezuela 0 7 30 11 67 No Vietnam 15 7 72 72 72 No Yemen 0 0 9 6 17 No Zambia 8 15 48 36 72 No Zimbabue 23 9 44 42 50 No 57 Anexo E: Encuesta de Presupuesto Abierto 2017: Disponibilidad pública de documentos presupuestarios Proyecto de Informes Documento Presupuesto Presupuesto Revisión de mitad Informe de fin Informe de País presupuesto del entregados preliminar aprobado ciudadano de año de año auditoría ejecutivo durante el año Afganistán Albania Argelia Angola Argentina Australia Azerbaiyán Bangladesh Benín Bolivia Bosnia y Herzegovina Botsuana Brasil Bulgaria Burkina Faso Burundi Camboya Camerún Canadá Chad Chile China Colombia Comoros Costa Rica Costa de Marfil Croacia República Checa Rep. Dem. del Congo República Dominicana Ecuador Egipto El Salvador Guinea Ecuatorial Fiyi Francia Georgia Alemania Ghana Guatemala Honduras Hungría India Indonesia Irak Italia Japón Jordania Kazajistán Kenia República de Kirguistán Líbano Lesoto Liberia Macedonia Madagascar Malaui Malasia 58 Disponible al público Publicado tarde, o no publicado en línea, o producido solo para uso interno No producido Proyecto de Informes Documento Presupuesto Presupuesto Revisión de mitad Informe de fin Informe de País presupuesto del entregados preliminar aprobado ciudadano de año de año auditoría ejecutivo durante el año Mali México Moldavia Mongolia Marruecos Mozambique Myanmar Namibia Nepal Nueva Zelanda Nicaragua Níger Nigeria Noruega Pakistán Papúa Nueva Guinea Paraguay Perú Filipinas Polonia Portugal Qatar Rumania Rusia Ruanda Santo Tomé y Príncipe Arabia Saudita Senegal Serbia Sierra Leona Eslovaquia Eslovenia Somalia Sudáfrica Corea del Sur Sudán del Sur España Sri Lanka Sudán Suazilandia Suecia Tayikistán Tanzania Tailandia Timor Oriental Trinidad y Tobago Túnez Turquía Uganda Ucrania Reino Unido Estados Unidos Venezuela Vietnam Yemen Zambia Zimbabue Disponible al público Publicado tarde, o no publicado en línea, o producido solo para uso interno No producido 59 Créditos de las fotos Portada: Foto superior: International Budget Partnership; Foto del medio: Pippa Ranger for DFIF/Flickr; Foto inferior: Paula Bronstein/Getty Images Reportage Página vi: Corey Oakley/Flickr Página 8: Jonathan Torgovnik/Images of Empowerment Página 18: Daniel Kulinski/Flickr Página 28: UNDP/Flickr Página 34: UNDP/Flickr Página 44: Thomas Hawk/Flickr Diseño: Kristof Creative Sede del International Budget Partnership: 820 First Street NE, Suite 460 Washington, DC 20002 (Tel.) +1 202 408 1080 (Fax) +1 202 408 8173 IBP también tiene oficinas en Ciudad del Cabo, Sudáfrica, y Nairobi, Kenia; y también miembros del personal en Brasil, Canadá, India y el Reino Unido. 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